Налоговая политика Республики Казахстан формировалась под воздействием множества факторов, как внешних, так и внутренних. Структура доходов и расходов, финансирование дефицита, налоговые ставки – все эти параметры изменялись в зависимости от экономической ситуации в стране и влияния глобальных факторов, в том числе конъюнктуры на мировых сырьевых рынках.
Казахстан отличает относительно невысокий уровень расходов государственного бюджета к ВВП (20,5% в 2019 г.) в сравнении с развитыми странами. В странах ОЭСР средний показатель государственных расходов 42,1% ВВП, в отдельных странах ОЭСР он приближается к 60% ВВП. В России доля государственных расходов составила 33,3%.
Для достижения цели инклюзивного развития Казахстану необходимо стремиться к увеличению расходов бюджета к ВВП до среднего уровня стран ОЭСР, а также ЕАЭС. Это требует соответствующего увеличения налоговых доходов бюджета. При этом вторая по размерам статья доходов государственного бюджета – «трансферты из Национального фонда» – согласно новой «Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан», будет сокращаться /1/.
Цель настоящего исследования – с учетом сокращения за 2010-2019 гг. ширины зоны фискальных противоречий дать количественную оценку пределов повышения фискального бремени на экономику Казахстана без негативного давления на экономический рост и фискальную функцию бюджета.
Применение подходов теоретической модели кривой Лаффера и фискального анализа позволит получить реальный коридор возможного повышения налоговой нагрузки в экономике Казахстана.
В рамках статьи авторами проведен подробный обзор методологических подходов современных зарубежных и российских исследователей по установлению влияния изменений налоговой нагрузки на экономический рост и фискальные функции бюджета. Применение методов фискального анализа с использованием производственно-институциональных функций позволило провести расчеты по построению производственной и фискальной кривых, с выявлением максимальных точек Лафaера 1-го и 2-го рода. В результате авторами теоретически обоснована и проведена количественная оценка границ возможного повышения налоговой нагрузки применительно к экономике Казахстана.
Кроме того, авторами дана интерпретация полученных результатов и проведены дополнительные корректирующие расчеты, которые учли в качестве возможных ограничений для повышения налоговой нагрузки фактор сокращения зоны фискальных противоречий после налоговой реформы 2009 г. Это позволило уточнить реальные границы поэтапного увеличения фискального бремени без негативного эффекта на экономический рост и собираемость налогов в экономике Казахстана.
Обзор литературы
Методологической основой данного исследования является установление взаимосвязи между налоговой нагрузкой и налоговыми поступлениями в бюджет, которые описываются «Кривой Лаффера» (Тax Laffer curve).
Как известно, в соответствии с кривой Лаффера при повышении уровня ставок налоговых платежей сумма поступлений налоговых платежей в бюджет увеличивается лишь до определенного предела, после которого возрастание налоговых ставок приводит к снижению суммы налоговых поступлений.
В /2/ теория кривой Лаффера использована для оценки поведенческих реакций на изменения налоговых ставок. Это одна из первых работ, где авторы представили теоретическую модель кривой Лаффера, с помощью которой они доказали существование налоговой ставки, которая максимизирует государственные доходы. Авторы определили влияние налоговых изменений на доходы, используя модель временных рядов.
При этом эффект кривой Лаффера проявляется с определенным «лагом запаздывания», т.е. по истечении определенного периода после изменения ставок налогообложения /3, 4/.
Несмотря на положительные результаты в работе Канто и соавторов, Гулсби, используя метод разность разностей, вместо регрессии временных рядов пришел к выводу, что реакция налогоплательщика на изменение налоговых ставок была незначительной /5/.
Трабандт и Улиг в своей работе также использовали кривую Лаффера для оценки эффектов изменения налоговой ставки /6/. Авторы расчитывали кривую Лаффера для США, используя неоклассическую модель экономического роста.
Они также подчеркивают, что повышение налоговой ставки до точки, которая максимизирует доходы государства, не всегда является оптимальной, так как при этой ставке благосостояние населения находится не на максимальном уровне. Таким образом, повышение ставки налога до уровня максимизации доходов может иметь негативные последствия для всей экономики. В связи с чем авторы утверждают, что правительство должно устанавливать ставку налога ниже точки максимизации доходов.
Другой способ оценки эффектов изменения налоговых ставок был представлен в эмпирической литературе, где вместо кривой Лаффера рассчитывалась эластичность поведенческой чувствительности к изменениям налоговых ставок. Гулсби, Фелдстайн, Линдси и многие другие рассчитывали эластичность налогооблагаемого дохода по отношению к верхней предельной налоговой ставке. Гулсби сделал вывод, что повышение налоговой ставки не приведет к снижению налоговых поступлений, так как значения эластичности налогооблагаемого дохода были в пределах 0,0-0,7. Он также утверждает, что для США невозможно определить обычную кривую Лаффера из-за прогрессивной налоговой системы США /5, 7, 8/.
Фелдстайн, в свою очередь, утверждает, что существует множество факторов, влияющих на налоговые поступления, помимо самой налоговой ставки. Автор указывает, что от подобных факторов зависит, какой объем рабочей силы будет обеспечиваться налогоплательщиками, что является одним из наиболее фундаментальных способов реагирования человека на изменения налоговых ставок, и имеет прямое влияние на налоговые поступления государства.
В литературе, посвященной поведенческим реакциям на изменение налоговых ставок, в целом установлено, что у лиц с более высокими доходами реакция на изменение налоговых ставок сильнее, чем у других лиц. В своей работе Саез отмечает, что в период 1960-2000 гг. только 1% высокооплачиваемых работников отреагировал на изменения налоговых ставок /9/.
Фелдстайн и Линдси также выявили, что реакция на изменение налоговых ставок была самой высокой среди богатейшего квинтиля налогоплательщиков. Таким образом, авторы считают, что при изучении эффектов изменения налоговых ставок следует уделять особое внимание налогоплательщикам, получающим высокие доходы.
Существует также множество эмпирических работ, которые оценивают кривую Лаффера для отдельных стран и групп стран.
Так, Хсинг оценил кривую Лаффера за период 1959-1991 гг. для США, используя налог на доходы физических лиц, и четыре функциональные формы – линейную, логарифмическую и линейно-логическую /10/. Автор сделал вывод, что перевернутая U-образная форма налоговой ставки существовала в указанный период, и что оптимальная налоговая ставка составляла 32-35%.
Фейг и МакГи оценили кривую Лаффера для Швеции, используя теоретическую модель, которую они смоделировали, основываясь на эмпирических данных. Авторы, оценив кривую Лаффера для предельной налоговой ставки, пришли к выводу, что налоговая ставка для Швеции, которая максимизирует налоговые поступления, варьировалась в пределах 54-62% /11/.
Равстейн и Вийлбриф оценили кривую Лаффера для Нидерландов за период 1960-1985 гг. для налоговых ставок на прибыль и косвенных налогов, используя регрессионный анализ OLS. Согласно их расчетам, оптимальная налоговая ставка, например, для Нидерландов в 1970 г., составила 66,9% /12/.
Хийжман и Ван Офем оценили кривую Лаффера с помощью методов оптимизации для таких стран, как Австрия, Бельгия, Швейцария, Германия, Испания, Франция, Италия, Ирландия, Япония, Нидерланды, Швеция и Великобритания /13/. Интересным является то, что авторы добавили в свою модель переменную «теневая экономика», и, используя эту модель, предположили, что оптимальная предельная ставка налога будет всегда ниже 36%. Другим важным выводом является то, что повышение налоговой ставки имеет негативный эффект на доходы и замедляет экономическую активность в формальной экономике, что приводит к росту неформальной экономики.
Йоан рассчитал совокупную кривую Лаффера для Румынии за период 1999-2009 гг., используя пробит-модель и данные на квартальной основе. Данная модель вычислила вероятность изменения налоговых поступлений при изменении налоговых ставок. Автор пришел к выводу, что, когда правительство увеличивает налоговые ставки, налоговые поступления снижаются /14/.
Брил и Хассет изучали существование корпоративной кривой Лаффера. Они использовали панельные данные стран ОЭСР в период 1981-2005 гг. /15/. Авторы пришли к выводу, что максимальная ставка корпоративного налога в указанный период была равна 31%.
Трабандт и Улиг вычислили кривую Лаффера для налогов на потребление, рабочую силу и капитал для стран ЕС-14 и США. Авторы оценивали кривую, используя теоретическую модель, откалиброванную с использованием эмпирических данных 1995 и 2007 гг. Согласно их расчетам, оптимальная налоговая ставка на трудовые налоги составила 30% и 40% для США и стран ЕС-14, соответственно. Тогда как оптимальная налоговая ставка на капитал составила 40% и 35% для США и стран ЕС-14 соответственно. По мнению авторов, только Швеция и Дания в указанный период находились выше оптимальной налоговой ставки, в то время как страны ЕС-14 были ближе всего к оптимальной налоговой ставке, чем США.
Современными российскими авторами в рамках графической интерпретации кривой Лаффера, делаются попытки установить «коридор» допустимых изменений налоговой нагрузки, за пределами которого налоговые поступления в бюджет необратимо сокращаются /16/.
Так, М.О. Какаулиной сделан вывод, что снижать уровень налоговой нагрузки имеет смысл только в целях стимулирования производственной деятельности хозяйствующих субъектов, а не в целях пополнения бюджета страны, поскольку в будущем эти послабления ни при каких условиях не приведут к равноценному росту налоговых доходов.
Значительный вклад в создание инструментария, который позволил с достаточной степенью достоверности оценивать эффективность фискальной политики государства с точки зрения ее воздействия на уровень деловой активности в стране, внесли работы Е.В. Балацкого.
Как отмечает Е.В. Балацкий, при слишком большом налоговом бремени экономический эффект от сокращения налоговой базы может перекрыть арифметический эффект от роста налоговых ставок, т.е. стимулирующая функция налоговой системы перевешивает ее фискальную функцию пополнения бюджета /17/.
Разработанный им инструментарий позволил определять форму производственной и фискальной кривых и количественно оценивать точки перегиба на них, т.е. точки Лаффера 1-го и 2-го рода соответственно /18/. Автор считает, что применение производственно-институциональной функции является обоснованным, так как при равных технологических условиях (объеме труда и капитала) разный уровень налогового бремени будет оказывать непосредственное влияние на уровень деловой и производственной активности, и, соответственно, продуцировать и разный объем ВВП.
