Рекомендации ОЭСР по улучшению жилищной политики

Высокий спрос и меньшее количество предложений и инвестиций в жилищное строительство —основные причины роста цен, по мнению ОЭСР.

Создание улучшенной жилищной политики[1]

В данном исследовании ОЭСР документируются тенденции роста стоимости и доступности, международный опыт и рекомендации, необходимые для разработки жилищной политики. Особое внимание уделяется трем широким аспектам: всеохватности, эффективности и устойчивости.

Жилье становится более насущной экономической, социальной и экологической проблемой в странах ОЭСР. Рост цен на жилье и арендная плата подорвали доступность и привели к социальной изоляции. Кризис Сovid-19, который привел к значительным потерям рабочих мест и доходов, сконцентрированных на наиболее уязвимых группах, усугубляет трудности в обеспечении доступа к качественному и доступному жилью.

Причины роста стоимости жилья

Предложение не поспевает за спросом. Стоимость жилья выросла за последние два десятилетия по множеству причин. Ключевые показатели рынка жилья, такие как цены на жилье и строительство, являются результатом взаимодействия спроса и предложения.

Правительства меньше инвестируют в жилищное строительство. Еще одним фактором, способствующим дефициту предложения, является сокращение государственных инвестиций в жилищное строительство, а также уменьшение относительного размера социального жилищного фонда в большинстве стран ОЭСР. За последние два десятилетия государственные инвестиции в жилищное строительство упали в среднем более чем наполовину по странам ОЭСР.

Жилье влияет на экономические показатели во многих отношениях

Рынки жилья играют первостепенную роль в экономике

Значительную долю производства составляет жилищное строительство. Строительство составляет около 6% ВВП в среднем по странам ОЭСР. Только инвестиции в жилье составляют около 20% валового накопления основного капитала. В результате колебания активности в сфере жилищного строительства и цен на жилье оказывают сильное влияние на деловой цикл.

Жилищный и деловой циклы действительно связаны: страны, которые наблюдали более значительную корректировку реальных цен на жилье во время глобального финансового кризиса, также испытали более сильное снижение экономической активности. Развивающийся кризис Сovid-19 оказал серьезное влияние на строительство и другую жилищную деятельность.

Жилье имеет серьезные экологические последствия

На жилье приходится значительная доля глобальных выбросов CO2 (углекислый газ). На жилищный сектор (здания и строительство) приходится 28% мирового конечного потребления энергии и 17% общих выбросов CO2.

Использование экологически чистых материалов и усовершенствование систем изоляции и отопления имеют большой потенциал для повышения энергоэффективности жилья и содействия достижению согласованных целей по выбросам.

Некоторые политические меры, связанные с окружающей средой, могут снизить доступность жилья в ближайшем будущем.

Повышение доступности жилья

Жилье - это в среднем самые большие расходы домохозяйств в ОЭСР, и данные расходы со временем увеличиваются. Одним из факторов увеличения расходов домохозяйств на жилье является рост стоимости жилья за последние два десятилетия, особенно для арендаторов.

В среднем в период с 2005 по 2019 год реальные цены на жилье выросли в 31 стране ОЭСР, и наибольший рост (более 80%) был зафиксирован в Колумбии, Канаде и Израиле. Высокая и растущая арендная плата затрудняет для арендаторов накопление средств на первоначальный взнос для покупки дома и делает их более уязвимыми в случае экономических потрясений, например, вызванных пандемией COVID-19.

Устранение препятствий на пути к доступному жилью

Спрос на доступное жилье во многих случаях не удовлетворяет предложение, что является следствием ряда факторов, которые могут различаться в разных странах. 

Выделяется ряд причин отсутствия доступного жилья:

- Правительства меньше инвестируют в жилищное строительство;

- Строительство домов становится все дороже;

- Спрос на доступное жилье растет и меняется.

Рекомендации, позволяющие сделать жилье более доступным:

• Активизировать инвестиции в доступное и социальное жилье (это может обратить вспять устойчивое сокращение государственных инвестиций в жилищное строительство в среднем по ОЭСР с 2001 года);

• Снизить административные барьеры для строительства доступного жилья (может способствовать увеличению предложения). По оценкам ОЭСР, реформы землепользования могут способствовать восстановлению жилищного строительства после COVID, лучше согласовать предложение жилья с изменяющимся спросом и сделать рынки жилья более доступными и эффективными (Cournède, De Pace and Ziemann, 2020);

• Улучшить оказание государственной поддержки домашним хозяйствам с низким уровнем дохода с уделением внимания потенциальными компромиссами (например, постепенная отмена налоговых льгот, которые способствуют домовладению и которые приносят пользу домохозяйствам с более высоким доходом.)

• Сделать рынок частной аренды более доступным, продвигая налоговую нейтральность между арендой и владением, обеспечивая лучший баланс между отношениями арендодателя и арендатора и используя при необходимости гибкие меры по стабилизации арендной платы.

Повышение эффективности рынка жилья

Способность экономики согласовывать предложение жилья со спросом имеет решающее значение для ограничения чрезмерного повышения цен и арендной платы, содействия макроэкономической стабильности и облегчения мобильности жилья.

Возможности для реформирования жилищной политики, с целью сделать рынки жилья более эффективными:

• Отмена льгот по процентным ставкам по ипотечным кредитам сделает домовладение менее желательным по сравнению с другими вариантами владения недвижимостью и, следовательно, ослабит ценовое давление: постепенное сокращение этого налогового преимущества может снизить средние реальные цены на жилье более чем на два года по сравнению со средним располагаемым доходом домохозяйства в нескольких странах.

• Принятие решений о землепользовании на более децентрализованных уровнях управления и избежание дублирования ответственности может сделать предложение жилья более чувствительным к спросу и снизить средние цены на жилье более чем на полгода от среднего располагаемого дохода домохозяйства в некоторых странах.

• Упрощение регулирования рынка аренды в местах, где регулирование землепользования является гибким, стимулирует инвестиции в жилищное строительство, увеличивает предложение и помогает сдерживать цены на жилье относительно доходов.

Дерегулирование рынков аренды (Финляндия): Финляндия начала дерегулирование арендной платы в начале 1990-х годов. Дерегулирование стало следствием тяжелого экономического кризиса в начале 1990-х годов.

 В рамках своей политической реакции на кризис правительство отменило контроль за арендной платой в 1991 году. Это привело к либерализации рынка без ограничений на первоначальную арендную плату или последующий пересмотр арендной платы. В случае долгосрочных договоров аренды арендная плата обычно пересматривается ежегодно. Размер повышения арендной платы должен быть указан в договоре аренды, и в большинстве случаев повышение арендной платы основывается на индексе стоимости жизни. 

Мотивация заключалась в том, чтобы вывести на рынок больше арендных квартир в ответ на экономический кризис и кризис на рынке жилья. Это ослабление регулирования рынка аренды произошло в контексте очень сильной жилищной поддержки уязвимых домохозяйств, поскольку Финляндия занимает второе место по расходам на жилищные пособия в ОЭСР, а фонд социального жилья составляет 10% от всех жилищ (Источник: De Boer and Bitetti (2014).

Оптимизация управления политикой землепользования (Израиль): Капитальный ремонт регулирования землепользования в Израиле является ярким примером увеличения предложения жилья после ослабления регулирования землепользования. В свете глубокого жилищного кризиса, отмеченного стремительным ростом цен на жилье в сочетании с резким ростом населения и недостаточным предложением жилья, израильское правительство провело серию реформ для увеличения предложения жилья путем упрощения процедур землепользования и устранения препятствий. Создание Главного управления жилищного строительства - комитета, который наблюдает за всеми соответствующими жилищными властями и объединяет их в свою деятельность, - позволило наладить сотрудничество и координацию между правительственными организациями. Это значительно помогло сократить среднее время, необходимое для планирования и строительства (Источник: ОЭСР (2017); ОЭСР (2018).

Прекращение действия льгот по ипотечным процентам (Нидерланды): В 2010 году долг домохозяйств достиг рекордно высокого уровня в 128,5% ВВП, в основном из-за быстрого роста ипотечной задолженности.  В 2013 году были проведены некоторые структурные реформы, направленные на «сокращение долгов, связанных с рынком частного жилья, как с микро-, так и с макро-точки зрения, при одновременном укреплении доверия на рынке жилья» (Программа стабильности Нидерландов - апрель 2012 г.). Например, льгота по процентным ставкам по ипотеке была ограничена ипотечными ссудами с полностью погашаемыми ссудами в течение 30-летнего периода. В 2014 году правительство Нидерландов решило постепенно снизить максимальную ставку льгот по ипотечному налогу, которая в то время составляла 52%, на 0. 5 процентных пунктов в год до 2040 г., чтобы «уменьшить частный долг и позволить рынку жилья функционировать более эффективно» (Программа стабильности Нидерландов - апрель 2013 г.). В 2017 году новая коалиция решила ускорить это сокращение на 3 процентных пункта в год, начиная с 49% в 2020 году до 37% в 2023 году (Источник: ОЭСР (2018); ОЭСР (2019); «Уверенность в завтрашнем дне» (Коалиционное соглашение 2017–2021 гг.).

Роль жилья в распределении благосостояния

Жилье - самый крупный актив в портфеле домохозяйств. Следовательно, это фундаментальный фактор накопления и распределения активов и чистого богатства на протяжении жизненного цикла и между поколениями, что способствует неравенству в благосостоянии. 

Вклад жилья в неравенство благосостояния значительно различается в разных странах, однако из имеющихся данных выделяются следующие факты:

• Неравенство богатства намного выше, чем неравенство доходов, отчасти отражая эффекты жизненного цикла, поскольку богатство накапливается с течением времени.
• Между владением жильем и неравенством благосостояния существует сильная отрицательная межстрановая связь. Страны с низким уровнем домовладения демонстрируют высокое неравенство благосостояния, даже когда неравенство доходов низкое.
• Доступ к ипотечным рынкам дает домохозяйствам с ограниченными кредитными возможностями больше шансов на владение собственным домом, но это влечет за собой риски:
• Жилищный долг является наиболее важным обязательством в портфеле домохозяйств, особенно для молодых домовладельцев и для людей с низким доходом. Страны ОЭСР демонстрируют резкие различия в степени удержания ипотечного долга домохозяйствами.
• Ипотечный долг - это одновременно возможность и риск. Данный долг позволяет домашним хозяйствам, особенно тем, у кого есть небольшие начальные активы, накапливать богатство, но также может подвергнуть домашние хозяйства экономической и социальной уязвимости.

Устранение препятствий для мобильности в жилищном секторе

Жилищная мобильность имеет значение. Низкий уровень мобильности жилья может быть препятствием для адаптации рабочей силы, делая рынки труда менее эффективными, что отрицательно сказывается на общих экономических показателях.

Страны ОЭСР демонстрируют существенные различия в мобильности населения, которая относительно высока в Австралии, США и странах Северной Европы, тогда как она намного ниже в странах Восточной и Южной Европы.Во всех странах домовладельцы гораздо менее мобильны, чем арендаторы.

Жилищные условия и политика влияют на решения и возможности людей переехать

Мобильность жилья выше там, где предложение жилья более чувствительно к изменениям спроса. Реформирование плохо продуманной политики землепользования и планирования может способствовать мобильности за счет уменьшения разницы в ценах на жилье в разных местах.

Более строгие правила рынка аренды, как контроль арендной платы, так и более высокие гарантии владения жильем, связаны с меньшей мобильностью жилья, особенно для съемщиков, малообеспеченных семей. Правила аренды должны обеспечивать баланс между интересами арендаторов и арендодателей, обеспечивать гарантии владения и поощрять предложение доступного арендного жилья.

Более высокие транзакционные издержки при покупке и продаже дома, в частности, от налогов на транзакции, таких как нотариальные сборы, связаны с более низкой мобильностью, особенно среди молодых домохозяйств, которые с большей вероятностью станут покупателями впервые.

Связь жилого сектора и окружающей среды

Жилищная структура генерирует различные финансовые и негативные внешние эффекты на протяжении всего жизненного цикла. Жилой сектор оказывает значительное воздействие на окружающую среду. Он напрямую влияет на окружающую среду за счет использования материалов при строительстве и сносе. 

Экологическая политика в жилищном секторе направлена ​​на устранение этих внешних эффектов за счет лучшего согласования частных и социальных затрат на жилье. Чистое воздействие на окружающую среду общей политики землепользования зависит от того, как эта политика учитывает внешние затраты, связанные с землепользованием, потреблением энергии и материалами, в ценах на недвижимость и арендной плате.

Политика, направленная на улучшение жилищных условий и лучшее согласование жилищной политики на разных уровнях и секторах государственного управления, требует:

Обеспечение гибкости правил землепользования для удовлетворения местных жилищных потребностей на уровне городских агломераций, при одновременном поощрении эффективного использования земли и создании привлекательной застроенной среды;

Предоставление соответствующих полномочий местным органам власти для принятия решений, особенно в отношении расходов и инвестиций в социальное жилье;

Введение и реформирование налогов на недвижимое имущество.

Расширение базы фактических данных

В жилищном строительстве, в которой реформа политики основана на фактических данных, требуется наличие ряда показателей как по результатам, так и по инструментам. 

Пробелы в данных особенно актуальны в трех областях: цены на жилье, уязвимость с точки зрения доступа к жилью и местные правила землепользования. Заполнение этих пробелов в данных принесет большую пользу, поскольку поможет лучше информировать выбор жилищной политики.

Все страны ОЭСР публикуют сопоставимые на международном уровне статистические данные для отслеживания динамики цен на жилье на национальном уровне. 

Строгие, сопоставимые на международном уровне уровни цен на жилье гораздо менее развиты. Рекомендации для прогресса:

Составление индексов цен на жилье на субнациональном уровне в соответствии с международными статистическими стандартами.

Расширение охвата индексами цен на жилье, чтобы охватить все типы жилья и все урожаи.

Для составления статистики цен на жилье в городских районах использование концепции функциональной городской территории.

Начать разработку статистики об уровнях цен на жилье как на национальном, так и на субнациональном уровнях.

Значимым является мониторинг жилищных условий уязвимых домохозяйств, особенно с учетом повышенной экономической уязвимости, вызванной пандемией COVID-19. Рекомендации для прогресса:

Улучшить мониторинг выселений.

Включение вопросов, касающихся выселений, в регулярные национальные и международные жилищные обследования.

Регулярный сбор данных о бездомных, расширяя географический охват.

Интеграция различных источников данных о бездомности (например, административные данные; данные о здоровье и бездомности).

Планирование землепользования важно для создания устойчивых и продуктивных городов.  Согласно данным существует мало систематических данных о правилах землепользования, отчасти из-за их сложности, а также из-за того, что за них преимущественно несут ответственность местные органы власти. ОЭСР стремится разработать сопоставимые на международном уровне меры регулирования землепользования путем сбора данных от местных органов власти о:

Положении о виде использования земли.

Норме плотности застройки.

Информации о разрешительном процессе.

Справочно: Программа измерения для улучшения доказательной базы о выселении и бездомности.

Улучшить мониторинг выселений;

Расширить набор методологических инструментов, с целью интегрировать различные источники данных (например, административные данные или данные исследований; данные о здоровье и бездомности), для лучшего понимания потребностей и проблем бездомного населения.

Заключение:

 В докладе изложены основанные на фактах варианты согласованных политических действий для решения этих проблем, признавая при этом взаимодополняемость и компромиссы между различными целями жилищной политики.