Данный обзор Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) предлагает стратегии восстановления от пандемии COVID-19 стран-участников ОЭСР и ряда избранных стран, не являющихся членами.

Активизация экономического роста и обеспечение его устойчивости и инклюзивности имеют ключевое значение на этапе выхода стран мира из пандемии COVID-19. Достижение данной цели требует корректировки структурной политики по устранению уже существующих слабых мест, проявившихся в результате пандемии:

- COVID-19 выявил существующие структурные недостатки в системах здравоохранения, социальной защиты и эффективности государственного управления;

- с пандемией, ускоряющей цифровизацию, отсутствие цифровых навыков, доступа и цифровой инфраструктуры у отдельных слоев населения стало более очевидным, что усилило динамику неравенства.

- многие страны боролись с низким ростом производительности, отсутствием возможностей создания качественных рабочих мест и переходными затратами на реструктуризацию до пандемии. COVID-19 привнесла проблем, связанных с низким ростом производительности, повышенным риском безработицы и банкротства, негативными последствиями для молодежи и ухудшением физического и психического здоровья уязвимых слоев населения.

Обзор ОЭСР демонстрирует новый политический акцент ориентированный на устойчивость, который достигается за счет более активного роста, инклюзивности и способности быстро перераспределять ресурсы, уменьшая барьеры, препятствующие изменениям. Решение вышеуказанных проблем повышает эффективность политических стимулов в период восстановления и ускоряет рост в среднесрочной перспективе.

Обзор ОЭСР «Стремление к росту 2021» предусматривает стратегические приоритеты по восстановлению для стран ОЭСР и избранных стран, не являющихся членами. При этом, отмечается, что не существует универсальной стратегии, однако реформы, которые предпринимают правительства, должны быть связанны с тремя пересекающимися столпами:

1. Повышение способности к самовосстановлению и устойчивости.

2. Оказание содействия процессу перераспределения.

3. Поддержка населения в ходе трансформации.

Повышение способности к самовосстановлению и устойчивости.

Вспышка пандемии продемонстрировала отсутствие устойчивости по ряду направлений, в том числе в глобальных цепочках поставок медицинских товаров, неравномерном доступе к интернету и изменении климата.

Структурная политика может улучшить первую линию защиты от ударов за счет улучшения охвата системы здравоохранения и социальной защиты, и при этом инвестируя в критически важные цифровые инфраструктуры, в том числе в высокоскоростной интернет. Данная политика также может усилить стимулы частного сектора, учитывая долгосрочную устойчивость, например, за счет направления инвестиций и технологических новшеств в отрасль экологии. Это может быть достигнуто путем установления чёткой цены на углерод и за счёт постепенного отказа от использования ископаемого топлива.

Оказание содействия процессу перераспределения

Рецессия, вызванная пандемией, может значительно негативно повлиять на экономическое и социальное развитие. Прошлый опыт продемонстрировал, что выход на рынок труда во время экономического спада может отрицательно сказаться на объёме заработка и перспективах трудоустройства молодых специалистов. Отрицательное воздействие также может повлиять на систему образования, в частности закрытие школ и переход на онлайн-обучение.

Управление ростом в более устойчивом и инклюзивном направлении требует усиления рыночной конкуренции и перераспределения мощностей, которые препятствовали росту производительности перед пандемией.

В этой связи потребуется устранить политические барьеры, там, где они существуют, чтобы бизнес стал более динамичным, инновационным и экологичным, адаптирующимся к условиям конкуренции в цифровую эпоху.

Макроэкономические пакеты стимулов должны быть тщательно разработаны, чтобы избежать подрыва усилий по переходу на снижение объемов выброса углерода из-за субсидирования загрязняющих видов деятельности или закрепления углеродоёмких технологий.

Поддержка населения в ходе трансформации

Пандемия ускорила процесс цифровизации за счёт более широкого использования технологий в ходе удалённой работы и покупок, производимых через Интернет. С одной стороны, это создает возможности для возобновления роста производительности за счёт внедрения технологий и перераспределения их внутри отрасли. С другой стороны, меняются рабочие взаимоотношения и практика работы таким образом, что усугубляется цифровой разрыв, поскольку у некоторых нет доступа и навыков, чтобы в полной мере воспользоваться такими возможностями.

Во многих странах значительная часть работников защищена схемами сохранения рабочих мест. По мере восстановления такой широкой поддержки фирм и работников следует перейти к более целенаправленным мерам с упором на раннее вмешательство — особенно до увольнения с работы, — которые с большей вероятностью будут эффективны в поддержании привязанности к рынку труда.

Частично переход к «зелёной трансформации» произойдет за счет сокращения или закрытия фирм, загрязняющих окружающую среду, и менее производительных, которые не могут инвестировать средства для обеспечения экологически устойчивого производства. Политика должна обеспечивать соответствующую поддержку во время этих переходных периодов, вооружая людей навыками и образованием; активизируя процесс переподготовки людей через схемы трансформации, с особенной нацеленностью на представителей уязвимых слоев населения; и создавая условия доступа к сетям социальной защиты.

Создание адекватных стимулов для использования возможностей требует согласования налогов и льгот. Соответствующее рынку труда обучение на протяжении всей жизни упрощает и ускоряет поиск качественной работы и повышает устойчивость к потрясениям.

Пакеты структурных реформ: последовательность, синергизм, координация и государственные непредвиденные обстоятельства.

Учитывая неопределенность в отношении формы восстановления, последовательность реформ имеет жизненно важное значение.

Стимулирование выздоровления

Некоторые структурные меры политики стимулируют бюджетную экспансию, поскольку они либо требуют увеличения расходов, либо повышают эффективность налогово-бюджетных стимулов. Их раннее развёртывание может стимулировать процесс восстановления и улучшить долгосрочные перспективы:

- Инвестиции в государственную инфраструктуру могут стимулировать спрос. Уже подготовленные проекты, имеющие высокую (социальную) отдачу, должны быть реализованы в первую очередь. К примеру, расширение цифровой инфраструктуры, которая улучшит равенство возможностей или инвестиций в транспортную или энергетическую инфраструктуру в слаборазвитых регионах.

- Реформы, направленные на улучшение перспектив людей, включая образование, верховенство закона и управление инфраструктурой, могут повысить уверенность и устойчивость людей к будущим потрясениям. Такая политика повышает эффективность бюджетных расходов.

- Политика по решению проблемы экономической интеграции бедных домохозяйств (например, реформы системы здравоохранения и социальной защиты) может повысить эффективность бюджетных расходов, поскольку эти домохозяйства более склонны тратить. Быстрые действия по повышению устойчивости здравоохранения — за счет увеличения возможностей и доступности — могут поддержать процесс выздоровления за счет ускорения внедрения вакцины.

Предотвращение значительного и длительного социального воздействия

Политика предотвращения социального воздействия должна осуществляться с приоритетом:

- Реформы образования требуют времени, чтобы продемонстрировать макроэкономические успехи, но они лежат в основе здоровья, сокращения уровня бедности и устойчивости. Реформы образования должны компенсировать потери в обучении, связанные с пандемией, в частности, путем обеспечения того, чтобы дистанционное обучение стало эффективным средством поддержки для всех учащихся в случае сбоев в обучении в будущем

- Профилактическая медицинская помощь может принести большую пользу позже, но повысит устойчивость, о чём свидетельствует пандемия, которая сильнее ударила по людям с уже существующими заболеваниями или плохим здоровьем.

- Укрепление политики и навыков активизации поддержит тех, кто ищет работу, и ускорит их повторный выход на рынок труда.

Последовательная или зависимая от конкретных обстоятельств реализация

Другие реформы следует проводить постепенно или с привязкой к состоянию экономики, поскольку они могут препятствовать процессу восстановления:

- Введение или усиление условий поиска работы в программах пособий по безработице важно для стимулов к поиску работы, но должно зависеть от государства (т.е. варьироваться в зависимости от условий на рынке труда), поскольку возможности трудоустройства могут оставаться ограниченными на начальном этапе в период восстановления. Ужесточение критериев приемлемости может вытеснить получателей пособий из рабочей силы, что может увеличить уровень бедности, подорвать доверие и создать неопределенность. Более того, строгие программы по выплате пособий по безработице должны дополняться эффективной политикой активации со стороны государственных служб занятости, которые оказывают помощь при переходе от работы к работе.

- Реформы, направленные на создание более благоприятных условий для роста налоговых структур, требуют постепенного поэтапного внедрения и осторожного подхода к восстановлению. Такие реформы обычно включают снижение подоходного налога и перевод доходов на потребление, налог на имущество и экологический налог, а также расширение налоговой базы.

- Забота о финансовой устойчивости подразумевает, что эти реформы должны быть реализованы как пакет, чтобы они были нейтральными с точки зрения бюджета, но это по-прежнему сопряжено с риском неблагоприятных последствий для внедрения и реализации. Если такие реформы, тем не менее, потребуются, следует сократить подоходный налог с физических лиц и налог для работников с низкими доходами, в то время как правительство должно взять на себя обязательство, что увеличение налогов последует только после того, как наступит устойчивый подъём.

- Своевременное стремление к увеличению использования налогов на выбросы углерода на более поздних этапах фазы восстановления — с чёткими траекториями цен — может служить ориентиром для инвесторов без немедленного обременения предприятий новыми налогами (Van Dender and Teusch, 2020) и снижения неопределенности, связанной с политикой, что стимулирует инвестиции и инновации в низкоуглеродные технологии (Dechezleprêtre, Kruse and Berestycki, 2021). Для эффективного управления ожиданиями (например, в отношении финансовой устойчивости и сигналов экологического налогообложения) повышение налогов необходимо планировать и чётко сообщать заранее, а также учитывать эффекты распределения.

- Реструктуризация фирм, в которых государство выкупило пакеты акций во время кризиса, осложняется трудностью оценки фирм в таких обстоятельствах и потерей рабочих мест, связанной с реструктуризацией (Arnold, 2018; Brown et al, 2019). Реструктуризация должна сопровождаться ранним вмешательством, направленным на переподготовку (Adalet McGowan, Andrews and Millot, 2017). Если фирмы останутся в собственности государства (SOE) необходимо лучшее и более прозрачное управление. Этого можно добиться, заблокировав роль государства как собственника, что может повысить эффективность вызванных кризисом аварийных мер и всего портфеля госпредприятий (Abate et al., 2020). Это поможет гарантировать, что присутствие госпредприятий на рынках не ставит в невыгодное положение конкурентов из частного сектора и не подрывает конкурентоспособность в переработке.

- Повышение гибкости рынков труда помогает повысить производительность, увеличивая перераспределение ресурсов, но в период экономического спада. Это может быть особенно вредным на ранних этапах восстановления и в странах, где политика переподготовки не помогает людям использовать новые возможности. В этом свете одним из вариантов является ослабление политики для новых сотрудников, при внимательном отслеживании развития событий.

- После того как восстановление станет устойчивым, посткризисная среда предоставит странам возможность провести переоценку своей налоговой и расходной политики, вместе с их общей налогово-бюджетной базой. Такая переоценка должна будет принять во внимание как проблемы, выдвинутые на первый план кризисом, так и проблемы, связанные с текущими структурными тенденциями (например, старение населения, цифровизация, рост неравенства, необходимость решения проблемы изменения климата), чтобы определить сочетание и набор фискальных политик, необходимых для обеспечения инклюзивного и устойчивого экономического роста в долгосрочной перспективе.

Приоритеты международного сотрудничества: области реформ с трансграничным эффектом

Пандемия COVID-19 подчеркнула необходимость международного сотрудничества по обеспечению готовности и устойчивости систем здравоохранения к аналогичным событиям во всем мире и по глобальным приоритетам здравоохранения. В то время как странам необходимо улучшать свои внутренние системы здравоохранения, международное сотрудничество может помочь сдержать распространение будущих пандемий и координировать ответные меры, в том числе посредством развёртывания вакцинации, что повысит общую экономическую устойчивость. Были выявлены недостатки в международных поставках основных товаров медицинского назначения, включая лекарства, средства индивидуальной защиты и другие медицинские устройства. В настоящее время существующие производственные и распределительные мощности ограничивают принятие эффективных глобальных ответных мер на пандемию.

Ни одна страна не производит все товары, необходимые для борьбы с пандемией, включая вакцины, и существует высокая степень взаимозависимости в торговле этими продуктами. Основными и усугубляющими недостатками глобальных цепочек поставок было отсутствие последовательных, сопоставимых и своевременных данных, которые можно было бы связать и распределять между секторами, регионами и странами. Кризис подтвердил отставание систем здравоохранения в плане согласованного подхода к управлению данными и глобальных стандартов, и обмена данными.

Таким образом, единый ответ, основанный на данных, был невозможен.

Еще одним явным недостатком была глобальная нехватка работников здравоохранения. По мере того, как страны стремятся укрепить свои собственные кадры здравоохранения, многие будут рассматривать международный набор как самый быстрый способ повышения потенциала, но такой набор должен соответствовать Глобальному кодексу практики ВОЗ по международному набору персонала здравоохранения (ВОЗ, 2010).

Важно отметить, что более тесное сотрудничество по вопросам, касающимся производственных и распределительных мощностей, распределения материалов и планирования кампаний вакцинации, может помочь обеспечить справедливый и доступный доступ для всех. Также важно обеспечить, чтобы защита интеллектуальной собственности и недостаточная передача ноу-хау и технологий не становились препятствием.

Политические рекомендации по международному сотрудничеству в области здравоохранения:

- Расширять международное сотрудничество в обеспечении безопасности и поддержании цепочек поставок основных медицинских товаров (включая лекарственные средства и медицинские устройства), а также потенциала и использования предметов медицинского назначения и инфраструктуры. Надежность поставок может быть повышена, например, за счёт: избегания экспортных ограничений, создания новых механизмов отчетности и мониторинга, которые улучшают информацию о структурах и возможностях цепочки поставок, последовательной отчётности о нехватке продуктов по странам и изучения политики устранения препятствий на пути диверсификации поставщиков; формулирование гибкости и требований к поставщикам для снижения рисков цепочки поставок; определение чрезвычайных процедур для закупок во время кризисов в области общественного здравоохранения; расширение, углубление существующих совместных механизмов закупок и / или создание новых схем.

- Улучшить использование детализированных и своевременных данных из-за границы (например, из электронных медицинских карт) для систем оповещения о пандемии, выявления групп риска и ведения больных. Для достижения этой цели необходимо усилить международную координацию согласованных подходов к управлению данными и глобальных стандартов для обеспечения защиты конфиденциальности и безопасности данных, не препятствуя при этом мониторингу и исследованиям, как подробно описано в Рекомендации Совета ОЭСР по управлению данными здравоохранения.

- Использовать так называемые механизмы вытягивания, такие как подлинные и крупные международные авансовые рыночные обязательства (AMC), в дополнение к механизмам выталкивания для финансирования НИОКР. Одно из преимуществ этих механизмов, вознаграждающих за успешное завершение НИОКР и снижающих неопределенность в отношении окупаемости инвестиций, заключается в том, что они могут определять предварительные условия для закупок, лицензирования прав интеллектуальной собственности (ПИС) и доступности.

- Определить схемы предварительной закупки вакцин и медицинского оборудования на основе международного сотрудничества, определяя критерии распределения объемов продукции между странами, которые не основаны на платежеспособности.

- Поддерживать международные усилия по обеспечению того, чтобы права интеллектуальной собственности (ИС) не становились препятствием для передачи ноу-хау и наращивания производственного потенциала для лекарств и медицинских устройств. Это может быть достигнуто путем принятия обязательств по использованию существующих механизмов для предоставления ИС по низкой цене или бесплатно, а также для объединения ИС и поощрения обмена ноу-хау.

- Усилить международную координацию для обеспечения того, чтобы клинические испытания были хорошо спланированы, соответствовали строгим методологическим стандартам и имели достаточную мощность для получения окончательных результатов.

Политические рекомендации по смягчению последствий изменения климата:

- До COP26 в 2021 году принять и обновить как краткосрочные обязательства (NDC), так и долгосрочные национальные стратегии с низким уровнем выбросов углерода в соответствии с международными целями COP 21. Стратегии должны охватывать все сектора, являющиеся источниками выбросов, и широко использовать доступные инструменты политики, в частности ценообразование на углерод.

- Составить надёжные планы действий относительно того, как будут реализовываться национальные стратегии декарбонизации, с учетом международных вторичных эффектов (например, утечки углерода) и определения областей для потенциального сотрудничества. Использовать прозрачные механизмы оценки затрат и выгод при выборе времени для различных инструментов политики, а также при выявлении возможных взаимодействий, узких мест и последствий для эффективности бизнеса, и благополучия домохозяйств. Выявление возможностей для получения высокодоходной государственной поддержки для облегчения и стимулирования инвестиций в низкоуглеродные технологии (в том числе в инфраструктуру) и инноваций.

- По возможности координировать стратегии декарбонизации и их реализацию с другими странами для достижения глобальных целей при минимальных затратах и минимизации утечек и проблем с конкурентоспособностью. Ввести и постепенно повышать цены на углерод, когда только начнётся процесс восстановления. В частности, уделить первоочередное внимание поэтапному отказу от субсидий на ископаемое топливо и стимулов для углеродоёмких инвестиций и потребления, чтобы перераспределить ресурсы на низкоуглеродные инвестиции и инновации, включая НИОКР.

Рекомендации по политике в области международной торговли:

- Усилить приверженность торговле на основе правил, в том числе путём обеспечения выполнения и соблюдения существующих правил торговли, повышения прозрачности политики и работы в направлении эффективного разрешения торговых споров.

- Устранение пробелов в существующем своде правил, например, в отношении государственной поддержки, которая искажает рынки и наносит ущерб окружающей среде, и согласовать новые правила для решения возникающих проблем, таких как государственный капитализм и цифровые преобразования экономик.

- Содействовать торговле товарами и услугами посредством полного выполнения Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли, внутренних реформ, способствующих развитию торговли, и возобновления безопасных международных поездок.

- Добиться прогресса в международном экономическом сотрудничестве, используя весь спектр инструментов, включая юридически обязательные правила, добровольные руководящие принципы и кодексы, а также прозрачность и диалог.

Политические рекомендации по цифровому налогообложению:

- Продолжать многосторонние обсуждения для достижения международного соглашения.

Вывод - стратегическое видение динамичного восстановления

Учитывая неуверенность в темпах и силе восстановления, последовательность реформ имеет жизненно важное значение. Экспансионистская фискальная политика, такая как инвестиции в государственную инфраструктуру и реформы системы здравоохранения и социальной защиты и меры по укреплению верховенства закона должны быть первоочередными для поддержки процесса восстановления, а также улучшения долгосрочных перспектив роста. Это верно и в отношении мер по предотвращению социального воздействия, таких как реформы образования и программы активизации. Другие меры — например, в том числе усиление условий поиска работы в программах, пособий по безработице, повышение налогов на выбросы углерода и снижение уровня защиты занятости — должны зависеть от состояния экономики или осуществляться только постепенно. Кризис также подчеркнул важность способности к самовосстановлению и экологической устойчивости.

Значимость приоритетов, касающихся сетей социальной защиты и здравоохранения, возросла как в странах с развитой экономикой, так и в странах с формирующейся рыночной экономикой, с особым упором на инклюзивность. В странах с формирующейся рыночной экономикой приоритеты, касающиеся верховенства закона, образования и навыков, а также регулирования рынка труда, приобрели значение, отчасти из-за того, что все большее внимание уделяется борьбе с неформальным сектором. Хотя внутренняя политика играет центральную роль в стратегиях восстановления, пандемия высветила необходимость в более тесном международном сотрудничестве.

Несколько областей, определенных в документе «Стремление к росту 2021 года», требуют решительных внутренних и международных политических действий. К ним относятся здравоохранение, производство и распространение вакцин и медицинского оборудования; борьба с изменением климата; налогообложение транснациональные корпорации в цифровой экономике; и снижение торговых барьеров.