Реформы налоговой политики до 2021 года: специальный выпуск о налоговой политике во время пандемии COVID-19
В отчёте ОЭСР представлен обзор налоговых мер, введённых во время кризиса COVID-19 почти в 70 юрисдикциях, с момента начала пандемии. Отчёт охватывает все страны ОЭСР и G20, а также 21 дополнительную юрисдикцию членам Инклюзивной структуры ОЭСР/G20 по размыванию базы и перемещению прибыли. В отчёте исследуется, как ответные меры налоговой политики различались в разных странах и развивались за последний год.
Отчёт также предлагает некоторые рекомендации относительно того, как меры налоговой политики могут быть адаптированы для решения краткосрочных проблем, с которыми сталкиваются страны. В частности, в нём определены некоторые руководящие принципы того, как страны могут улучшить адресность оказания чрезвычайной помощи и внедрить ориентированные на восстановление налоговые меры, по мере их выхода из тисков пандемии, и ослабить мобильность и другие ограничения. В нём также представлен краткий обзор работы, которую ОЭСР будет проводить в будущем, чтобы помочь странам пересмотреть свою налоговую и расходную политику в посткризисных условиях.
Ключевые тенденции экономической и налоговой политики
Вспышка COVID-19 привела к глобальному кризису в области здравоохранения и резкому снижению экономической активности, что не имеет прецедентов в новейшей истории. Всего за несколько месяцев пандемия COVID-19 превратилась из кризиса в области здравоохранения в глобальный экономический кризис, масштабы которого все ещё развиваются год спустя. Пандемия COVID-19 вызвала гораздо большее сокращение мирового ВВП, чем мировой финансовый кризис в 2008 году, достигнув почти 10% в первой половине 2020 года и примерно 3,4%, в целом, в 2020 году. Восстановление началось, но ещё далеко от завершения.
Успешная разработка и постепенное внедрение эффективных вакцин значительно улучшили перспективы устойчивого выздоровления, но неопределенность остается высокой. В последнем обзоре экономики ОЭСР прогнозируется рост мирового ВВП на 5,6% в 2021 году и на 4% в 2022 году. Тем не менее, сохраняется значительная неопределенность. Значительное оживление экономической активности зависит от эффективного развёртывания вакцин по всему миру и продолжения поддерживающей фискальной и денежно-кредитной политики для повышения спроса. В связи с продолжающимся распространением вируса и его вариантов, целевые ограничения мобильности и активности, возможно, потребуется расширить или повторно ввести, по мере возникновения новых вспышек, что может ограничить темпы выздоровления.
Также появляются всё большие признаки расхождения между странами, секторами и домашними хозяйствами. Расширенные меры сдерживания и ограничения мобильности будут сдерживать рост в некоторых странах и секторах услуг в ближайшей перспективе. Дополнительные факторы могут привести к разным результатам в разных странах и регионах, включая различия в темпах вакцинации и степени политической поддержки. Кризис также неравномерно повлиял на домохозяйства: малообеспеченные, женщины и молодые поколения несут более высокие экономические издержки. Без усиленных мер политики, как фискальных, так и структурных, существует серьёзный риск того, что восстановление может быть неравномерным как по темпам, так и по масштабу среди домашних хозяйств, компаний и стран.
Реакция правительства на кризис была беспрецедентной с момента начала пандемии. Масштабы государственной поддержки домашних хозяйств и предприятий были разными, но во многих странах они достигли беспрецедентного уровня. Фискальные пакеты часто включают широкий спектр мер, включая гарантии по кредитам, схемы сохранения рабочих мест, прямые переводы, расширенный доступ к льготам и налоговые меры. Сильная и своевременная финансовая поддержка сыграла жизненно важную роль в поддержании доходов, сохранении рабочих мест и удержании бизнеса на плаву.
В рамках данных широких налогово-бюджетных пакетов, налоговые меры сыграли значительную роль в оказании помощи предприятиям и домашним хозяйствам в кризисных ситуациях. В первой половине 2020 года, в ответ на повсеместную блокировку, во многих странах налоговые меры были сосредоточены почти исключительно на оказании чрезвычайной помощи. В прошлогоднем отчёте о налоговой и фискальной политике в ответ на кризис с коронавирусом подчёркивалось, что многие налоговые меры были направлены на облегчение проблем с движением денежных средств предприятий, чтобы помочь избежать обострения таких проблем, как увольнение сотрудников, временная неспособность платить поставщикам или кредиторам и, в худшем случае, закрытие бизнеса или банкротство. Страны также ввели налоговые меры для поддержки домашних хозяйств, хотя другие инструменты, включая прямые трансферты и расширенный доступ к социальным пособиям, часто играли ещё более заметную роль в предоставлении прямой помощи домашним хозяйствам.
Многие из налоговых мер, введённых на начальных этапах кризиса, были продлены, при этом некоторые из них были изменены для направления поддержки домохозяйствам и предприятиям, наиболее пострадавшим от кризиса, по мере его развития. Некоторые страны расширили право на получение помощи для бенефициаров, изначально не охваченных этими мерами, или увеличили щедрость первоначальных мер помощи. По мере развития пандемии некоторые страны усилили адресность, чтобы обеспечить более эффективную ориентацию поддержки на тех, кто наиболее серьёзно пострадал, особенно в тех случаях, когда правительства отошли от общих запретов на более избирательные и целенаправленные меры сдерживания.
Налоговые пакеты также претерпели изменения, при этом всё большее внимание уделяется мерам стимулирования, ориентированным на восстановление, в дополнение к положениям о ликвидации последствий кризисов, введённым на ранних этапах реагирования на пандемию. Когда после первой волны пандемии запреты и другие меры сдерживания начали ослабевать, страны начали вводить налоговые меры, ориентированные на восстановление, включая, в частности, корпоративные налоговые льготы для инвестиций, а также снижение ставок НДС для наиболее пострадавших секторов. В большинстве стран эти меры стимулирования сосуществовали с длительными мерами по оказанию помощи.
Ещё одна важная тенденция, наблюдаемая за последний год, заключается в том, что всё большее число стран ввели или объявили о новом повышении налогов. В отличие от чрезвычайной фазы кризиса, ряд стран сообщили о повышении налогов во второй половине 2020 года и в начале 2021 года. Среди данных долгосрочных повышений налогов некоторые из них представляют собой продолжение докризисных тенденций, таких как повышение акцизов на топливо и налогов на выбросы углерода. С другой стороны, некоторое повышение налогов означает отход от докризисных тенденций. В частности, ряд стран ввели повышение налогов для лиц с высокими доходами, в том числе повышение максимальных ставок подоходного налога с населения (НДФЛ), о которых сообщалось в семи странах, и переход от фиксированной системы к прогрессивной системе НДФЛ в Чешской Республике и России. Кроме того, в отличие от тенденции к снижению установленных законом ставок корпоративного подоходного налога (КПН) в последние десятилетия, Великобритания объявила о повышении ставки КПН с 19% до 25% для прибыли свыше 250 000 фунтов стерлингов с апреля 2023 года.
Несмотря на некоторые общие тенденции, наблюдались заметные различия между регионами и странами в отношении объёма и типов налоговых пакетов, отчасти из-за разной распространенности вируса и различных подходов к сдерживанию. Страны с жёсткой политикой изоляции обычно вводили более комплексные меры налоговой поддержки, в то время как страны, принимающие менее ограничительные меры сдерживания, как правило, ввели меньше мер налоговых льгот, связанных с COVID-19. Типы налоговых мер, введённых странами частично отражают время вспышек вирусов. Например, в Азиатско-Тихоокеанском регионе многим странам, находившимся в эпицентре пандемии в конце февраля — начале марта 2020 года, удалось эффективно сдержать распространение вируса и впоследствии вводить более ориентированные на стимулирование налоговые меры, чем в других странах, которые всё еще борются с большим количеством инфекций.
Масштабы пакетов налоговой политики также отражают финансовое пространство стран и их способность полагаться на поддержку центрального банка. Некоторые развивающиеся страны и страны с переходной экономикой вступили в кризис с более ограниченными финансовыми возможностями, особенно в Африке и Латинской Америке. Кроме того, некоторые развивающиеся страны и страны с переходной экономикой не смогли использовать денежно-кредитную политику в ответ на кризис так же, как это сделали страны с развитой экономикой. В целом, во многих развивающихся странах и странах с формирующейся рыночной экономикой было меньше возможностей для оказания финансовой поддержки домашним хозяйствам и предприятиям, чем в других странах. В отчёте отмечается, что страны с более высоким соотношением налогов к ВВП ввели более крупные и полные налоговые пакеты.
Ответные меры налоговой политики отражают другие страновые факторы. Типы вводимых мер зависят от архитектуры налоговых систем страны. Например, в странах с формирующимся рынком и в развивающихся странах поддержка доходов домашних хозяйств через ИПН была меньше, поскольку большинство лиц с низкими доходами не облагаются ИПН в этих странах. В более общем плане, при узкой налоговой базе у стран было меньше возможностей для оказания поддержки или стимулирования через налоговую систему. Размер неформального сектора и административные возможности правительства также повлияли на масштабы и форму налоговой поддержки. Наконец, за некоторыми исключениями, до сих пор объявленное повышение налогов было сосредоточено в странах ОЭСР, что, возможно, отражает тот факт, что они входят в число стран, которые ввели самые щедрые пакеты поддержки.
Рекомендации
В отчёте подчёркивается важность недопущения преждевременного прекращения помощи, но всё большей ориентации её на серьёзно пострадавшие предприятия и домашние хозяйства. Поддержка сильно пострадавших домашних хозяйств имеет важное значение для смягчения неравномерного воздействия кризиса и снижения рисков роста бедности. Точно так же помощь должна оставаться доступной для предприятий в сильно ограниченных секторах. Таргетирование стало более возможным с увеличением объёма информации об экономических и распределительных последствиях кризиса. Для тех секторов, где прекращается поддержка, это следует делать осторожно, чтобы избежать внезапных скачков налогового бремени или эффекта «обрыва», например, путём постепенного прекращения поддержки. В тех случаях, когда поддержка оказывается расширенной, это следует делать таким образом, чтобы избежать накопления проблем в будущем, например, отдавая предпочтение подходам «мягкой посадки», таким как преобразование отсрочки по налогам в беспроцентные налоговые платежи.
По мере возобновления экономики бюджетные стимулы, в том числе посредством хорошо продуманных налоговых мер, могут сыграть значительную роль, если экономическая активность останется вялой. Следует рассмотреть политику стимулирования, ориентированную на восстановление, если потребление и инвестиции остаются стабильно низкими, когда меры сдерживания отменяются и разрешается возобновление деятельности.
Однако там, где экономика восстанавливается, размер и продолжительность пакетов стимулов, возможно, придется сократить, поскольку меры стимулирования могут иметь проциклический эффект, если они будут поддерживаться после того, как восстановление экономики окажется на прочной основе. В более общем плане потребуется сохранение гибкости политики, поскольку продолжающиеся ограничения делают традиционные меры стимулирования несколько менее эффективными и затрудняют сроки реализации политики.
Чтобы политика стимулирования была эффективной, её необходимо тщательно рассчитывать по времени. Введение ориентированных на восстановление мер стимулирования при сохранении строгих ограничений может оказаться неэффективным и даже подорвать главную цель здравоохранения — сдерживание распространения вируса. Фактически, есть свидетельства того, что некоторые меры налогового стимулирования, введенные после первой волны пандемии, оказали меньшее воздействие, чем ожидалось, потому что они были введены, когда ограничения ещё действовали, или потому, что они способствовали более широкому социальному взаимодействию.
Меры стимулирования должны быть временными и нацелены на те области, где потребности в справедливости и фискальные мультипликаторы будут самыми высокими. Временные стимулы побуждают предприятия и домохозяйства увеличивать свои расходы и инвестиции и ограничивают влияние на государственный бюджет. Для обеспечения того, чтобы меры стимулирования носили временный характер, может потребоваться чёткая дата окончания (с возможностью временного продления) или привязка их продолжительности к достижению определенных результатов (например, восстановление экономики в определенных секторах, уровень занятости). Кроме того, политика стимулирования должна быть нацелена на те области, где она, скорее всего, приведет к дополнительному потреблению и инвестициям. Например, нецелевые налоговые меры для поддержки потребления домашних хозяйств будут частично субсидировать расходы, которые могут произойти в любом случае, особенно среди домашних хозяйств с более высокими доходами, которые накопили дополнительные сбережения во время пандемии и будут стремиться потреблять после снятия ограничений. С другой стороны, поддержка доходов, нацеленная на менее обеспеченные домохозяйства, будет иметь более высокий мультипликативный эффект, помимо того, что будет более прогрессивной. Что касается корпоративного налогообложения, налоговые льготы, основанные на расходах, как правило, приводят к более значительным дополнительным инвестициям, чем основанные на прибыли.
Правительствам также следует уделять первоочередное внимание мерам, поддерживающим восстановление рынка труда и рекапитализацию бизнеса. Учитывая беспрецедентную потерю рабочих мест в результате кризиса и риски долгосрочного негативного воздействия на рынки труда, можно использовать налоговые меры для поощрения предприятий к удержанию своих рабочих и найму новых сотрудников. Например, можно рассмотреть вопрос о временном и целевом сокращении взносов работодателя на социальное страхование. Чтобы смягчить влияние кризиса на структуру капитала и платежеспособность компаний, можно также использовать налоговые меры для поддержки рекапитализации бизнеса. Меры могут включать временные схемы, позволяющие компаниям освобождать часть своей прибыли от налогообложения путем отражения ее в резерве капитала, направленном на восстановление их капитала. Такие схемы могут быть ограничены и нацелены на МСП и сопровождаться строгими правилами для предотвращения любых злоупотреблений. Однако важно отметить, что, хотя налоговые меры могут быть полезными инструментами, неналоговые меры, вероятно, будут играть более важную роль в поддержке занятости и рекапитализации бизнеса.
Меры налогового стимулирования должны быть согласованы с долгосрочными целями в области окружающей среды, здравоохранения и социальной защиты. Политика стимулирования может одновременно способствовать восстановлению и достижению долгосрочных целей. Например, целевая поддержка перспективных чистых технологий может стимулировать восстановление и помочь ускорить переход к углеродно-нейтральной экономике, особенно если она сочетается с более активными усилиями по установлению цен на углерод. Специальные налоговые льготы также могут быть предоставлены для поддержки предприятий, адаптирующих свои рабочие места или помещения к усиленным санитарным протоколам. Наконец, стимулы должны быть согласованы с социальными целями и избегать регрессивных воздействий.
С полной версией обзора можно ознакомиться здесь
