Согласно обзору ОЭСР лоббирование является естественной частью демократического процесса. Обмениваясь опытом, законными потребностями и доказательствами о проблемах политики и способах их решения, различные группы интересов могут предоставить правительствам ценные данные, на основе которых можно разработать эффективную государственную политику.
В 2014 году ОЭСР опубликовал первый доклад о выполнении Рекомендации Совета по Принципам прозрачности и добросовестности в лоббировании (далее соответственно - Отчет 2014 года, Принципы лоббирования). Главной целью указанного отчёта является освещение проблемы лоббирования. Однако, не смотря на то, что проделанные усилия привели к большей осведомленности о рисках лоббистской практики и открытости в отношении, он были подвержены давлению со стороны общественных и политических групп, которые оставляли место для лазеек и слабых механизмов прозрачности. Также, местами наблюдалось и превышение должностных полномочий, где действия участников выходили за рамки того, что было необходимо для решения проблем.
В данном обзоре ОЭСР предоставляется дальнейшая оценка прогресса, достигнутого странами в реализации Принципов лоббирования. Важность признания лоббирования в качестве законного инструмента влияния на государственную политику, с одной стороны, и риски управления, связанные с ним, с другой, остается одним из ключевых вопросов.
Целью обзора является рассмотрение трёх ключевых элементов Принципов лоббирования: прозрачность, добросовестность и доступ.
Прозрачность
В 2020 году 18 стран имели публичные реестры с информацией о лоббистах и/или лоббистской деятельности. Некоторые страны возлагают бремя ответственности на государственных должностных лиц, требуя от них раскрывать информацию о своих совещаниях в рамках так называемых «открытых повесток дня». Вместе с тем, 9 из 18 стран указали, что они требуют от определённых государственных должностных лиц обнародовать свои повестки дня или раскрывать информацию о своих встречах с лоббистами. Однако уровни прозрачности различаются в разных странах, и некоторые из принятых мер обеспечивают лишь ограниченную прозрачность «о процессе влияния».
В качестве итогов проведенных исследований можно выделить следующее:
1) ограничение прозрачности целей в лоббистской деятельности;
2) ограничение прозрачности в отношении лиц, осуществляющих лоббистскую деятельность;
3) необходимость большей прозрачности во всех формах влияния;
4) раскрываемая информация, является неполной и не предусматривает элементы общественного контроля;
5) взаимодействие с лоббистами и цифровые инструменты используются для содействия соблюдению требований;
6) ограничение процедуры аудита, пересмотра правил и принципов лоббирования.
Проанализировав предоставленную информацию ОЭСР сделал вывод, что лишь немногие страны прозрачны в отношении всего «комплекса» лоббирования, направленного на все ветви власти.
В Принципах лоббирования указано, что требования к раскрытию информации должны указывать на государственные учреждения, которые являются объектом лоббистской деятельности. В настоящее время широко признано, что лоббирование часто сосредоточено на законодательной и исполнительной ветвях власти.
Кроме того, в последнее десятилетие на суды и судебные средства все чаще полагаются для решения ключевых вопросов государственной политики. Через свою судебную практику или в роли арбитров, суды часто просят определить результаты государственной политики в таких областях, как: защита конституционных прав, торговля и коммерция, национальная безопасность, охрана труда или окружающей среды. В связи с этим, судебная ветвь власти (включая судей и прокуроров) также может быть объектом стратегий лоббирования в отношении решений, имеющих большое влияние на общество.
При анализе показателя прозрачности использовалась информация, предоставленная 41 страной. В частности:
- В сфере исполнительной власти только у 18 имеются достаточные положения в отношении прозрачности лоббистской деятельности.
- В сфере законодательной ветви власти, достаточно прозрачные механизмы наблюдаются у 18 стран в верхней палате Парламента, и 14 — у нижней.
- В сфере судебной власти, достаточный элемент прозрачности присутствует только у Австрии, Германии, Литвы и США.
Меры по обеспечению прозрачности обычно возлагают бремя раскрытия информации на лоббистов, которые должны отразить информацию о себе в реестре лоббистов. Альтернативным, а иногда и дополнительным инструментом является возложение бремени на государственных служащих, на которых направлена лоббистская деятельность, требуя от них раскрытия информации о своих встречах с лоббистами, либо через реестр (Чили, Перу, Литва и Словения), либо через «открытые повестки дня» (Литва, Испания, Великобритания и ЕС) и/или требуя от государственных должностных лиц раскрывать информацию о своих встречах с лоббистами перед вышестоящим руководством (Венгрия, Латвия, Литва, Словения).
Справочно: Открытая повестка дня может включать информацию о встречах государственного чиновника: дату, время и цели, а также информацию о заинтересованных сторонах, с которыми проводились встречи.
В странах, где сочетаются регистры лоббирования и открытые повестки дня (Великобритания и Румыния), перекрёстная проверка повесток дня и лоббистского реестров дает возможность проанализировать, кто и как пытался повлиять на государственных чиновников. В других странах повестки дня предоставляются по запросу или при определенных обстоятельствах. К примеру, в Норвегии Омбудсмен заявил, что право на проверку включает доступ к личным повесткам дня министров.
Добропорядочность
Принципы лоббирования призывают государственных должностных лиц «коммуницировать с лоббистами в соответствии со специализированными правилами, стандартами и руководствами таким образом, чтобы выдерживать самый тщательный контроль». Государственные служащие должны «не ставить под сомнение свою беспристрастность в продвижении общественных интересов, делиться только санкционированной информацией и не злоупотреблять «конфиденциальной информацией», раскрывать соответствующие частные интересы и избегать конфликта интересов». Они также должны «подавать пример своим личным поведением в отношениях с лоббистами». Хотя подавляющее большинство государственных служащих следуют этим принципам, в некоторых случаях государственные служащие не соблюдают их, что ставит под сомнение беспристрастность и общую честность процесса принятия государственных решений.
Кроме того, Принципы лоббирования призывают страны установить ограничения на «практику вращающихся дверей» (revolving-door practices).
Справочно: Под «практикой вращающихся дверей» понимается циркуляция работников между различными государственными органами, а также переход бывших работников частных компаний на государственную службу.
Такие ограничения могут включать период «охлаждения», который временно ограничивает бывших государственных служащих от лоббирования интересов своих прошлых организаций, а также аналогичный временный период на назначение или наём лоббиста для замещения регулирующей или консультативной должности. Рассматриваемое ограничение в отношении кабинета министров наблюдаются в 26 из 45 юрисдикций.
Страны могут продолжать усилия по укреплению целостности системы процесса принятия решений, путём урегулирования следующих проблем:
- Выработка конкретных стандартов добросовестности для государственных служащих в отношении лоббистской деятельности;
- Проработка дополнительного руководства для оценки достоверности информации;
- Проработка правил о получении подарков, приглашениях и представительских;
- Прекратить «практику вращающихся дверей»;
Анализируя международную практику в отношении добропорядочности, в качестве ориентиров могут служить примеры таких стран как Австралия, Великобритания, Бразилия и Германия.
Австралийское Положение о министерских стандартах. Учитывая, что министрам «доверены значительные привилегии и широкие дискреционные полномочия», Австралийское Положение включает в себя такие этические принципы, как честность, соблюдение справедливости, принятие ответственности и продвижение общественных интересов.
Министерский Кодекс Великобритании. В Соединенном Королевстве новые премьер-министры издают свой собственный Министерский кодекс, устанавливающий правила и стандарты, которые ожидаются от всех министров. Указанный кодекс закрепляет «семь принципов общественной жизни», которые применяются к любому лицу, занимающему государственную должность, независимо от того, избирается оно или назначается, в том числе на национальном и местном уровнях.
Бразильский Кодекс поведения для высших должностных лиц федеральной администрации. Бразильский кодекс устанавливает чёткие стандарты поведения для обеспечения «честности и справедливости процесса принятия правительственных решений». Кодекс распространяется на министров и государственных секретарей, исполнительных секретарей, президентов и директоров национальных агентств.
Закон о государственной службе Германии устанавливает периоды «охлаждения» для государственных служащих после их ухода с государственной службы или достижения пенсионного возраста. Федеральное правительство может полностью или частично запретить членам правительства и парламентским государственным секретарям заниматься оплачиваемой или иной работой в течение первых 18 месяцев после ухода с должности, если есть опасения, что такая занятость негативно отразится на общественных интересах. В свою очередь, решение об «охлаждении» принимается после рекомендации консультативного органа, состоящего из трех членов.
Доступ
По итогам отчёта 2014 года наблюдалась тенденция большинства стран по разработке правил для повышения открытости и улучшения доступа заинтересованных сторон к процессу разработки политики. Однако большинство разрабатываемых не смогли «уравновесить» лоббистскую власть групп с особыми интересами.
На момент составления отчёта, многие страны ОЭСР укрепили свою практику взаимодействия с заинтересованными сторонами в регуляторные процессы. Реформы были связаны, главным образом, с повышением прозрачности системы. К примеру, это может быть обнародование информации о запланированных консультациях или публикацией комментариев, полученных от заинтересованных сторон в ходе таких консультаций. Несколько стран также расширили свою практику консультаций и сделали её более доступной для широкой общественности. Вместе с тем, даже если формальные требования для взаимодействия со всеми заинтересованными сторонами обычно существуют, в большинстве стран по-прежнему отсутствуют институциональные структуры для обеспечения того, чтобы это хорошо функционировало на практике. Для улучшения обозначенных позиций, необходимо решение следующих вопросов:
- Необходимо расширить возможности для участия.
- Необходимо тщательно оценить потенциал заинтересованных сторон.
- В настоящий момент, существует несколько способов обеспечения участия заинтересованных сторон, таких как:
- Информация. Начальный уровень участия характеризуется «односторонними» отношениями, в рамках которых правительство производит и распространяет информацию среди заинтересованных сторон. Он охватывает как предоставление информации по требованию, так и иные меры правительства по распространению информации.
- Консультации. Следующий уровень участия предполагает двусторонние отношения, в которых заинтересованные стороны предоставляют обратную связь правительству и наоборот.
- Вовлечение. На этом этапе, заинтересованным сторонам предоставляется возможность и необходимые ресурсы (например, информация, данные и цифровые инструменты) для сотрудничества на всех этапах цикла разработки политики, а также при разработке и предоставлении услуг.
Большинство стран ОЭСР проводят консультации по всем основным законам на поздней стадии процесса разработки законодательства (на момент 2017 года консультации проводят 22 страны), и только некоторые из них вводят его на ранних стадиях (на момент 2017 года консультации проводят 2 страны).
Исходя из практической составляющей, участие заинтересованных сторон в качестве «инструмента доступа» использовалось как простая формальность. Как следствие, заинтересованные стороны могут почувствовать себя «выпавшими» из процесса принятия решений и/или в будущем воздержаться от участия.
Вывод
Необходимо отметить, что с развитием цифровых технологий и социальных сетей лоббирование стало более сложным, с точки регуляторного механизма, процессом. Традиционно, лоббирование определяется как устное или письменное общение между лоббистом и государственным служащим с целью повлиять на нормотворчество, политику или административную деятельность.
Методы и каналы влияния стали более разнообразными, что может привести к новым формам злоупотребления. В связи с этим, всё чаще правительственная политика поддается влиянию с помощью неправительственных организаций, исследовательских и аналитических центров, а также использования стратегий социальных сетей для информирования, дезинформации или изменения общественного восприятия. Указанное явление может подорвать доверие как к правительствам, так и к тем, кто влияет на процесс формирования политики. Исходя из проанализированных данных, только небольшая группа стран учитывает риски лоббирования в своих механизмах управления, которые предусматривают систему прозрачности и добросовестности. В 2020 году, только 23 из 41 анализируемых стран обеспечили необходимый уровень прозрачности лоббистской деятельности: посредством публичного реестра, содержащего информацию о лоббистской деятельности, и/или требуя от определенных государственных должностных лиц раскрывать информацию о своих встречах с лоббистами через открытые повестки дня.
Кризис COVID-19 продемонстрировал, что страны с эффективной нормативно-правовой базой, предусматривающие механизмы прозрачности в лоббистской деятельности, обеспечили большую степень подотчётности при принятии политических решений во время кризиса. Повышение прозрачности и целостности общественного процесса принятия решений по-прежнему занимает важное место в повестке дня многих правительств. Например, по меньшей мере 7 из опрошенных стран в настоящее время разрабатывают или рассматривают новые правила лоббирования или пересматривают существующие.
Прозрачность лоббистской деятельности повысилась в тех странах, где действуют системы прозрачности и добросовестности. Определенно, уровни прозрачности в разных странах многообразны, однако некоторые из действующих мер обеспечивают лишь «ограниченную прозрачность» процесса влияния. В большинстве стран прозрачность ограничена как в отношении того, кто ведет лоббистскую деятельность, так и в отношении того, на кого она направлена. Определённые субъекты, которые фактически являются лоббистами (такие как некоторые НПО и аналитические центры), не всегда подпадают под действие требования прозрачности. Несмотря на риски для демократических процессов и национальной безопасности, только Австралия, Канада, США и ЕС обеспечивают определенную прозрачность в отношении влияния иностранных правительств через лоббистскую деятельность. Наконец, лишь ряд стран обеспечивают определенную прозрачность лоббистской деятельности во всех ветвях власти.
В настоящий момент, Канадский реестр лоббистов и Реестр прозрачности ЕС - единственные механизмы, требующие от лоббистов раскрытия информации об использовании социальных сетей и других кампаний по связям с общественностью в качестве инструмента лоббирования. Несмотря на то, что прозрачность политического финансирования высока, на практике остаются некоторые серые зоны, такие как финансирование цифровой рекламы для политических партий и кандидатов. Отдельным вопросом, требующим внимания, является прозрачность состава и функционирования консультативных и экспертных групп.
Таким образом, лоббирование может оказывать сильное влияние на результаты государственной политики и вследствие чего — на благосостояние и уровень жизни в обществе. Обмениваясь опытом, законными потребностями и фактическими данными, заинтересованные группы могут предоставить правительствам ценную информацию и данные, на которых должна основываться эффективная государственная политика.
С полной версией обзора можете ознакомиться здесь
