Налоговая и фискальная политика после кризиса COVID-19

В данном отчете, первоначально подготовленном для министров финансов и управляющих центральных банков G20 по запросу итальянского председательства, рассматриваются проблемы и возможности разработки стратегий государственной налогово-бюджетной политики.

Пандемия COVID-19 привела к глобальному кризису в области здравоохранения и спровоцировала резкое снижение экономической активности.  Быстрые и последовательные меры политики способствовали восстановлению экономики, а глобальный ВВП в процессе восстановления своего допандемического уровня. Политический ответ на кризис COVID-19 включал значительную финансовую поддержку предприятий и домашних хозяйств, что предотвратило еще большее сокращение занятости, доходов и производства.

Помимо воздействия пандемии на государственные финансы, страны столкнулись со многими долгосрочными структурными проблемами.

По мере того, как большинство стран G20 проходят этап восстановления, у стран появляется возможность провести фундаментальную переоценку своей налоговой и расходной политики вместе с их общей налогово-бюджетной базой.

Экономические и социальные тенденции, формирующие государственные финансы. Широкий спектр долгосрочных структурных тенденций влияет на функционирование экономики и общества во всем мире. Структурные тенденции включают замедление роста производительности, ускорение цифровизации, автоматизации и искусственного интеллекта, рост неравенства, старение населения, изменения, связанные с глобализацией и мобильностью, изменение климата и ухудшение состояния окружающей среды, а также рост рисков для здоровья.

Экономический рост замедляется

Рост производительности труда снизился в большинстве стран G20 за последние десятилетия. Возможные причины этого замедления включают, неутешительные выгоды от недавних волн инноваций, в некоторой степени из-за издержек адаптации и недостаточного распространения новых технологий и инноваций между фирмами; снижение динамизма бизнеса и перераспределение ресурсов; и повышение уровня образования.

Правительствам следует провести амбициозные структурные реформы для ускорения потенциального роста. Последовательность реформ будет особенно важна для ускорения экономического восстановления, что подразумевает начало реформ, которые не снижают совокупный спрос в ближайшем будущем и особенно хорошо работают в периоды экономического спада.

Государственные инвестиции также могут поддерживать долгосрочный рост, если они позволяют накапливать производительный капитал. Это, в частности, относится к инвестициям в государственную инфраструктуру в цифровые сети, транспорт и энергетику, а также в образование и здравоохранение. В этом контексте приветствуются инициативы Европейского Союза и США.

Ускорение цифровизации

COVID-19 способствовал ускорению цифровизации экономики. Ключевая проблема цифровизации заключается в том, что навыки использования цифровых технологий имеют решающее значение в более цифровом мире, увеличивая важность государственных расходов на образование и обучение на протяжении всей жизни. Цифровизация также влияет на работников из-за роста «гиг-экономики», которая предлагает гибкие бизнес-модели, но может привести к налоговым искажениям и пробелам в системах социальной защиты.

Наконец, закрытие школ во время пандемии также выявило сохраняющиеся пробелы в доступе, качестве и использовании цифровых ресурсов для обучения детей и студентов, что требует средств для повышения уровня перехода к цифровым технологиям.

Налогово-бюджетной политике необходимо адаптироваться к цифровизации мира, который налагает новые нагрузки и ограничения на системы социальной защиты и базы подоходного налога. Цифровизация предоставляет возможности для прогресса, которые налогово-бюджетная политика может и должна использовать, поскольку для этого потребуются инвестиции в инфраструктуру и навыки, в то же время обеспечивая более эффективное государственное управление и более строгое соблюдение налоговых требований. (большие данные, например, все чаще используются налоговыми администрациями для борьбы с налоговым мошенничеством).

Рост неравенства

Растущее неравенство по различным экономическим и социальным измерениям усиливает давление на государственные социальные программы и подрывает рост и политическую стабильность. В странах G20 с формирующейся рыночной экономикой по-прежнему проживает почти половина людей в мире, живущих в бедности.

Одной из причин этого является высокая инфляции потребительских цен. Особенно сильная инфляция в сфере образования, энергии, здравоохранения и жилья усугубила ограниченные возможности социальной мобильности. Переход к низкоуглеродным технологиям потенциально вызовет проблемы с доступностью энергии, в краткосрочной перспективе, в частности, для домохозяйств с низким и средним уровнем доходов.

Например, изменения в налогообложении наследства, такие как ограничение щедрых и регрессивных налоговых льгот, могут частично решить проблему неравенства благосостояния, одновременно увеличивая доходы для дополнительных социальных расходов.

В частности, включение нестандартных форм работы в охват традиционных систем социальной защиты укрепит равенство. Правительства ряда стран G20 и ОЭСР также недавно повысили подоходный налог и ввели налоги на богатство для самых высокооплачиваемых и богатых домохозяйств с целью увеличения доходов.

Налоговая политика также должна отражать текущие проблемы и прогресс в международном сотрудничестве в области налогообложения.

Старение населения

В большинстве стран «Большой двадцатки» население стареет, особенно в странах с высоким уровнем дохода, в результате снижения рождаемости и увеличения продолжительности жизни. Согласно долгосрочным прогнозам ОЭСР, средней стране ОЭСР потребуется увеличение структурных доходов на 8 п.п. ВВП к 2060 году для стабилизации коэффициентов государственного долга.

Одним из наиболее эффективных способов смягчения будущего финансового давления, вызванного старением населения, было бы проведение реформ политики на рынке труда и государственных пенсионных программ, которые позволили бы повысить уровень занятости и продлить срок службы.

Экологическая устойчивость и изменение климата требуют немедленных изменений. Смягчение последствий изменения климата и связанных с ним негативных рисков требует безотлагательных действий по широкому кругу областей политики, при этом ключевую роль играют налоги и государственные расходы. 

• Необходимо эффективное ценообразование в отношении вредных выбросов и загрязняющей деятельности посредством налогов или систем ограничения выбросов и торговли разрешениями на выбросы.
  
  
• Налогово-бюджетная политика может напрямую поддерживать экологическую устойчивость посредством налоговых стимулов для НИОКР, прямых грантов, государственных исследований и поддержки на ранних стадиях развития.
  
  
• Необходимы пакеты компенсационных мер для смягчения негативного воздействия на более бедные домохозяйства, затронутые регионы и малые предприятия.

Налоговая реформа для инклюзивного и устойчивого экономического роста.

Переосмысливая свой подход к государственным финансам после кризиса от COVID-19, странам необходимо будет адаптировать свою налоговую политику с учетом структурных тенденций и проблем, с которыми они сталкиваются. Странам и директивным органам необходимо переоценить свои налоговые системы и свои предыдущие рекомендации по налоговой политике, с целью убедиться, что они учитывают меняющийся экономический и социальный ландшафт.

Налоговые системы могут одновременно повышать доходы, способствуя решению проблем, связанных с низким ростом производительности и растущим неравенством в условиях, когда уровень долга значительно увеличился в результате кризиса COVID-19.

Повышение уровня формализации бизнеса и рынка труда будет иметь решающее значение для увеличения доходов государственных расходов в целом и систем социальной защиты в частности, равно как и пересмотр неэффективных положений о налоговых расходах. Поиск путей повышения роли взносов на социальное обеспечение и налогов на здравоохранение для улучшения финансирования систем здравоохранения также должен быть приоритетом.

Пересмотр критериев разработки налоговой политики

Налоговая политика может создавать противоречивые стимулы или последствия для справедливости. Например, в контексте решения проблемы изменения климата некоторые страны ввели налоговые льготы на НИОКР для зеленых инвестиций или субсидируют изоляцию зданий, продолжая при этом предоставлять субсидии на ископаемое топливо и налоговое загрязнение по ставке ниже социальных издержек. В то время как некоторые страны, повысившие цены на углерод, продолжают предоставлять налоговые льготы для использования служебных автомобилей или более выгодно облагать дизельное топливо налогом, чем бензин.

Что касается личных доходов, некоторые страны повысили ставки подоходного налога с физических лиц в верхней части распределения доходов, в то же время обеспечивая щедрые и крайне регрессивные налоговые расходы, которые приносят пользу лицам с высокими доходами.

Структурная тенденция к дальнейшему увеличению неравенства требует улучшения перераспределительной способности налоговой и трансферной системы. Налоговая система должна учитывать формы неравенства, которые выходят за рамки стандартных концепций горизонтального и вертикального равенства, чтобы включать более четкий акцент на равенстве возможностей, гендерном и расовом равенстве, равенстве между поколениями, региональном равенстве, а также равенстве между странами.

Налоги и капитальные вложения

Более ранние исследования, связывающие налоговые структуры с экономической деятельностью, подчеркивали отрицательное влияние налогов на капитал и трудовой доход по сравнению с другими категориями налогов. Также исследования показали, что переход от прямых налогов к косвенным налогам, таким как налоги на недвижимое имущество или потребление, способствует росту.

В ответ на финансово-экономический кризис 2008/9 года многие страны ОЭСР и G20 повысили свою установленную законом ставку НДС / GST, чтобы получить больше налоговых поступлений.

Недавние исследования показали, что расширение базы НДС за счет меньшего количества пониженных ставок и освобождений способствует более высокому долгосрочному росту, чем повышение стандартной ставки.

Влияние налоговых структур могло меняться по мере развития экономики в последние десятилетия. Ключевые тенденции включают расширение цифровизации, низкие процентные ставки, повышение значимости нематериальных активов и рост концентрации рынка.

Продолжительные периоды низких процентных ставок могут иметь последствия для разработки налоговой политики, стимулирующей рост, поскольку, низкие ставки могут сократить разницу между ускоренной и стандартной амортизацией.

Международный налоговый ландшафт быстро развивается, о чем свидетельствует неуклонное снижение установленных законом ставок налога на прибыль и расширение налоговых льгот.

Средняя ставка установленного законом корпоративного подоходного налога (КПН) в странах ОЭСР снизилась с более чем 32% в 2000 году до примерно 23% в 2020 году. Аналогичная тенденция наблюдается в выборке из более чем 90 развивающихся и развитых стран за тот же период времени, снижение средней ставки КПН с примерно 28% до чуть ниже 21%.

Налоги и участие на рынке труда

После кризиса COVID-19, а также в контексте стареющего общества важно поддерживать участие на рынке труда, особенно среди лиц с низкими доходами и низким уровнем привязанности к рынку труда. Налоги на рабочую силу могут иметь потенциально важные последствия как для количества рабочих мест, так и для их качества, особенно в случае работников с низкой производительностью.

В частности, в последние десятилетия доля отчислений на социальное страхование (SSC) увеличилась как доля в структуре налогов. Переход от SSC к подоходному налогу с физических лиц или введение более низких ставок SSC при более низких доходах может оказать положительное влияние на активизацию рынка труда.

Директивным органам следует разработать налоговое бремя налога на рабочую силу, чтобы стимулировать работу, и следует внимательно рассмотреть его влияние на неформальных работников, женщин и низкоквалифицированных работников.

Налоги и производительность

Поддержка роста производительности за счет диффузии производительности, динамики бизнеса и инвестиций в нематериальные активы имеет решающее значение для директивных органов.

Инвестиции в нематериальные активы, такие как инвестиции в исследования и разработки (НИОКР), данные или программное обеспечение, являются источником повышения производительности и роста, но не все фирмы в равной степени могут делать и получать выгоды от этих инвестиций.

Налоговая система может поддерживать развитие нематериальных активов, но при этом необходимо учитывать вопросы проектирования.

С целью устранить определенные рыночные сбои, правительства могут рассмотреть возможность использования налоговых льгот для поощрения инвестиций в определенные виды нематериального капитала, особенно в тех случаях, когда вторичные эффекты наиболее велики, например путем предоставления налоговых льгот для НИОКР и инноваций.

Налоги и цифровизация

В дополнение к работе, проводимой Inclusive Framework в отношении BEPS, цифровизация создает проблемы и возможности в других налоговых областях.

В ответ на растущую цифровизацию и растущие потребности в доходах все большее число стран внедряют стандарты ОЭСР для эффективного сбора НДС при онлайн-продажах товаров, услуг и цифровых продуктов. Эти стандарты и рекомендуемые решения для их эффективного и последовательного внедрения были включены в отчет BEPS Action 1 за 2015 год. Эти правила и механизмы особенно актуальны с учетом постоянно растущего объема онлайн-продаж офшорных поставщиков, осуществляемых напрямую потребителям или посредством вмешательства цифровых платформ. На сегодняшний день более 70 стран, в том числе подавляющее большинство стран ОЭСР и G20, осуществили реформы в соответствии с этими стандартами. Эти правила и механизмы недавно были приняты в Канаде, Чили, Индонезии, Мексике и Сингапуре. Многие другие страны рассматривают аналогичные реформы.

Политики также продолжают бороться с последствиями быстрого развития виртуальных валют и криптоактивов. Налоговые системы необходимо скорректировать с учетом рисков и возможностей, связанных с криптоактивами. Рекомендуется формализовать процесс регулярного пересмотра и обновления руководства по налогообложению криптоактивов и валют, учитывая их быстрое развитие, а также объяснение причин, лежащих в основе принятых налоговых режимов для обеспечения соблюдения налоговых требований. ОЭСР работает над созданием системы отчетности для обмена информацией о криптоактивах, как было отмечено в коммюнике министров финансов и управляющих центральных банков G20 от апреля 2021 года. Стандарт отчетности будет основываться на Общих стандартах отчетности ОЭСР и дополнять их для автоматического обмена информацией о финансовых счетах. Задача - представить его G20 в 2022 году.

Налоговая политика для справедливого общества

Налоговая политика играет ключевую роль в решении проблемы неравенства доходов, наряду с прямыми трансфертами.

Налоговые системы также должны обеспечивать адекватную поддержку доходов и расширять экономические возможности для тех, кто находится внизу. Налоговые меры в сочетании с прямыми трансфертами следует использовать для поддержки доходов домохозяйств, которые в некоторых случаях, возможно, потребуется усилить после пандемии.  

Цифровизация способствует появлению новых форм работы, которые создают новые проблемы для налогообложения.

Цифровизация также увеличивает мобильность налогоплательщиков на международном уровне, что может препятствовать функционированию систем личного налогообложения. Мобильность богатых налогоплательщиков - давняя проблема, но цифровизация усиливает риски миграции, связанной с налогами. Цифровизация способствовала появлению мобильных форм работы, включая удаленную работу.

Риски повышенной мобильности могут иметь серьезные последствия как для налоговых поступлений, так и для справедливости, учитывая, что налоговое бремя может в конечном итоге ложиться тяжелее на менее мобильных и менее богатых людей. Таким образом, необходимо провести работу по оценке этих рисков и начать определение вариантов политики, которые могут помочь обеспечить адаптацию налоговых систем к миру, в котором люди становятся все более мобильными.

Налогообложение для обеспечения устойчивости окружающей среды

Ограничение неблагоприятных последствий основных экологических проблем требует глубоких структурных изменений. Решение проблемы изменения климата является приоритетом политики. Обуздание изменения климата предполагает сокращение выбросов парниковых газов (ПГ) до нуля примерно к середине века. С целью достичь этой цели, выбросы углекислого газа (CO2) и других парниковых газов должны быть сокращены на четверть или половину по сравнению с уровнями 2019 года к 2030 году.

МВФ оценивает, что для достижения целей по сокращению выбросов, в определяемых на национальном уровне взносах, требуются меры, эквивалентные цене на углерод увеличенной примерно на 75 долл. США за тонну CO2 или более к 2030 году в большинстве стран G20.

Существующие меры по снижению воздействия ценообразования на выбросы углерода и конкурентоспособности (например, распределение бесплатных квот) становятся менее эффективными при более глубокой декарбонизации.

Существует потребность в улучшении измерения различных инструментов и подходов политики смягчения последствий. На симпозиуме высокого уровня по налогам G20, состоявшемся в Венеции 9 июля 2020 года, министры отметили относительную нехватку сопоставимых данных о строгости политики по снижению выбросов парниковых газов в странах, где они принимают форму скрытых цен на углерод.

«Группа двадцати» имеет все возможности для обеспечения согласованности политики смягчения последствий. Разработка и обмен метриками и показателями политических подходов является предпосылкой для создания общих подходов на международном уровне. Оценка относительных достоинств различных ответных мер на негативные международные побочные эффекты - от «механизмов корректировки углеродных границ» до «соглашений о минимальных ценах на выбросы углерода» и более широких «климатических клубов» - поможет укрепить сотрудничество с целью достижения общих целей в области климата.

Проблемы налоговой политики, с которыми сталкиваются развивающиеся страны

Существуют значительные возможности для улучшения функционирования и разработки систем НДС в развивающихся странах. В частности, реформы направленные на повышение эффективности и возможности увеличения доходов систем НДС, путем сокращения значительного числа освобождений от НДС и снижения ставок, которые существуют во многих развивающихся странах.

Основные проблемы, связанные с НДС, связаны с сильным ростом онлайн-продаж услуг и цифровых продуктов частным потребителям (таких как «приложения», потоковая передача музыки и фильмов, игры, поездки на автомобиле и т. д.). А также с ростом онлайн-продаж импортных товаров с низкой стоимостью, часто от иностранных продавцов, с которых НДС не взимается в соответствии с существующими правилами.

Для поддержки развивающихся стран, желающих внедрить стандарты ОЭСР для решения проблем НДС в цифровой торговле, ОЭСР вместе с Группой Всемирного банка и другими партнерскими организациями разрабатывает цифровые инструменты НДС, которые предоставляют подробные инструкции по реализации комплексной стратегии НДС, направленной на электронную коммерцию.

Это включает:

1)   отмену расточительных субсидий на ископаемое топливо

2)    повышение экологических налогов и цен на выбросы углерода за

счет налогов на выбросы углерода или систем торговли выбросами.

Эти меры необходимо будет сопровождать политикой, обеспечивающей доступность энергии.

Заключение и выводы. Решение проблем потребует широкого спектра реформ в области налогов, расходов, управления для финансирования необходимых инвестиций и субсидий, а также стимулирования изменений в поведении за счет влияния на цены и эффективного регулирования. Поскольку проблемы многогранны, реформы также должны быть многогранными.

Странам потребуется мобилизовать широкий спектр политических рычагов, включая пересмотренную налогово-бюджетную основу, изменения в правилах составления бюджета, пересмотр приоритетов в области расходов и налоговые реформы. Ключевым элементом обеспечения широкого признания новых фискальных стратегий будет видимое улучшение эффективности и справедливости налоговой и расходной систем.