Чрезвычайная поддержка со стороны правительства и обеспечение равных условий для всех на пути к восстановлению от COVID-19

Беспрецедентный экономический шок пандемии COVID-19 побудил правительства оказать финансовую поддержку рабочим местам и оказавшимся в бедственном положении предприятиям в историческом масштабе.

Программы сыграли решающую роль в регулировании экономического воздействия на отдельных лиц и предприятия, включая вероятность дефолта жизнеспособных фирм, и в стабилизации более широких условий на кредитном рынке.

Обзор чрезвычайных государственных мер поддержки предприятий в связи с кризисом COVID-19

Для получения более четкого представления о чрезвычайных мерах поддержки, Комитет ОЭСР по финансовым рынкам провел два исследования среди своих делегатов в апреле и декабре 2020 года.

Заметные изменения касались расширения программных условий, таких как:

1.    увеличение общего бюджета программы,

2.    продление сроков подачи заявок

3.    ослабление критериев предоставления кредитов

4.    залоговое обеспечение для получения доступа к программе.

Два из ряда каналов, по которым правительства оказывали поддержку предприятиям, имеют особое значение с точки зрения процентной задолженности и акционерного капитала.

Займы или долговые гарантии в качестве чрезвычайной поддержки предприятий

Большинство программ государственной поддержки осуществляется в форме займов или гарантий по задолженности. Среди программ, которые оказались наиболее эффективными, гарантии в отношении задолженности способствовали укреплению доверия на рынке, даже если они использовались в меньшей степени, что позволяло более активно восстанавливать экономику и сокращать отток денежных средств.

В этом отношении гарантии, которые работали лучше, имели некоторые общие черты: высокий уровень гарантированной задолженности (> 90%); низкие издержки, связанные с гарантированной задолженностью, включая установление верхнего уровня процентных ставок; более целенаправленные программы;

Фирмы с высокой долей заемных средств могут столкнуться с финансовыми трудностями даже после кризиса, если экономическая мощь экономического подъема и условия на кредитном рынке окажутся недостаточными для того, чтобы облегчить дальнейшее заимствование в докризисных кредитных спредах. В то же время вложения в акционерный капитал позволяют общественности, т.е. налогоплательщику, не только нести риск неплатежеспособности фирмы, но и участвовать в прибылях (если они включены в условия программы).

Помимо прямых государственных инвестиций в акционерный капитал, правительства могут также рассмотреть вопрос о проведении политики, стимулирующей инвестиции в частный акционерный капитал. Это поможет снизить роль компаний в качестве рычага и поддержать долгосрочное финансирование после периода выхода из кризиса. Это может быть особенно полезно для заемщиков неинвестиционных категорий и МСП.

Переход от чрезвычайной помощи к восстановлению.

В ходе предыдущей работы ОЭСР были выявлены пути, с помощью которых определенная правительственная поддержка предприятий и отраслей стала структурной особенностью некоторых рынков, что вызывает обеспокоенность в связи с деформациями. В ходе этой работы было выявлено несколько каналов, по которым правительства могут оказывать поддержку фирмам, которые могут деформировать рынки.

В контексте нынешних программ чрезвычайной поддержки, двумя каналами имеющие особую роль являются процентный долг и акционерный капитал.

Займы и гарантии по задолженности

В ходе работы ОЭСР по сбору и анализу данных о государственной поддержке в промышленных секторах, оказывающей деформирующее воздействие на рынок, было установлено, что на долю займов ниже рыночных приходится весьма значительная доля всей структурной правительственной поддержки в тяжелой промышленности (например, в сталелитейной, алюминиевой или цементной).

Данный вид кредитования может поступать непосредственно от государственных или финансовых учреждений. Дешевые займы могут снизить стоимость капитала для конкретных отраслей промышленности и фирм, стимулируя капиталовложения в новые производственные мощности сверх тех, которые были бы оправданы глобальным спросом, или могут снизить цены продукции фирм ниже мировых рыночных цен; позволяя получить огромную долю рынка в ущерб поставщикам других стран.

Вложения в собственный капитал

Государственное инвестирование в акционерный капитал может представлять собой субсидию в зависимости от его структуры, включая продолжительность и условия инвестирования. Стимулирующий эффект вложений в акционерный капитал может также выходить за рамки единовременной субсидии, которая выплачивается фирмам только в момент инвестирования. Например, если инвестиционные решения не основываются на рыночных принципах, то имплицитная поддержка может продолжаться в течение более длительного периода времени в форме толерантности правительства к тому, что их инвестиции в акции будут доходить на протяжении длительного периода времени ниже рыночной.

Возможности структурной государственной поддержки, деформирующей рынок, вызывают аналогичную обеспокоенность в кругах, занимающихся вопросами торговой политики и политики в области конкуренции. Обе группы озабочены тем, как государственная поддержка влияет на рыночные структуры и как она может деформировать эти рынки, оказывая влияние на выход, уход или расширение фирм, а также на их ценовую и инвестиционную практику, приводя к менее эффективным результатам, в том числе для потребителей.

Государственная поддержка может привести к перекосам на внутренних и глобальных рынках.

Государственная поддержка может также стимулировать хищническое ценообразование и другие ограничительные стратегии, с целью вытеснить с рынка неподдерживаемых конкурентов. Это еще более актуально в контексте экономического кризиса, когда некоторые фирмы могут иметь более неустойчивое финансовое положение и быть более уязвимыми к ограничительному поведению, независимо от их конкурентоспособности в обычное время.

Правительственная поддержка может также привести к увеличению экспорта продукции с территории страны или сокращению импорта на ее территорию, тем самым искажая конкурентные условия и искажая эффективное распределение ресурсов как внутри страны, так и на международном уровне.

Одним из предварительных условий готовности стран к открытию рынков и реализации преимуществ международной торговли является наличие в торговле равных условий для конкуренции.

Принципы и передовые методы оказания поддержки в чрезвычайных ситуациях

Кризис COVID-19 еще не закончился, и он не будет последним кризисом, требующим крупномасштабной чрезвычайной правительственной поддержки бизнеса и промышленности.

В целом избирательные меры государственной поддержки в период кризиса могут быть более уместными в тех секторах, где кризис будет иметь лишь временные негативные последствия. В тех случаях, когда спрос постоянно находится в шоковом состоянии, меры государственного вмешательства могли бы быть направлены на корректировку предложения путем содействия сокращению и реструктуризации предприятий.

При разработке государственной поддержки бизнеса и тщательном регулировании его роли в экономике, правительствам следует учитывать следующие принципы:

• Видеть различие между жизнеспособными и нежизнеспособными фирмами. Правительствам следует сосредоточить внимание на компаниях, которые ранее были платежеспособными, но страдают от проблем с ликвидностью и платежеспособностью, вызванных непосредственно кризисом.
  
  
• Обеспечение добросовестности и транспарентности. Обеспечение честности и неподкупности должно быть одним из главных приоритетов государственного вмешательства; четкая коммуникация и транспарентность также имеют важное значение для управления ожиданиями деловых кругов и обеспечения целенаправленности действий экономических субъектов.
  
  
•  Укрепление потенциала правительств по оказанию поддержки частному сектору. Требуется инвестиция в человеческий потенциал и технологии для разработки и предоставления наилучшей поддержки компаниям, а также планирования необходимой стратегии поэтапной ликвидации. Возможные варианты включают создание групп экспертов, или совета директоров из государственного и частного секторов, или работу непосредственно с частными инвесторами, которые также могут быть соинвесторами.
  
  
•  План выхода из ситуации. Меры поддержки должны быть прекращены, как только будут созданы условия, позволяющие правительствам получать выгоду от вложенных средств для налогоплательщиков, и будут обеспечены условия для рыночной конкуренции. Одним из эффективных способов обеспечения своевременной стратегии ухода является проведение с самого начала обзора принимаемых мер.
  
  
• Следует предусмотреть стимулы для ухода, такие как высокая премия за государственную рекапитализацию, строгие правила в отношении дивидендов и выкупа акций, а также бонусные лимиты для управления.
  
  
• Инвестиции в эффективную государственную собственность. Правительствам необходимо будет наделить государственные учреждения полномочиями действовать в качестве активных и информированных владельцев предприятий. Если государство сохраняет значительное положение в качестве владельца предприятия, оно должно внести свой вклад в восстановление доверия к бизнесу.
  
  
• Действия правительств, обеспечивающие неискажение рыночной конкуренции. После первого этапа принятия политических мер по предотвращению массовых дефолтов и безработицы, второй этап должен быть нацелен на обеспечение равных условий, с тем чтобы ни одна компания не оказалась в неоправданно выгодном или неблагоприятном положении из-за своей собственности. Роль государства как собственника должна быть отделена от его других функций, включая его регулирующие функции, во избежание деформирующей конкуренции между государственными и частными конкурентами.
  
  
• Транспарентность будет играть ключевую роль в глобальных усилиях по обеспечению правительственной поддержки. Транспарентность имеет особенно важное значение в тех случаях, когда предусматривается дальнейшее участие государства в деятельности некоторых компаний или секторов для обеспечения того, чтобы это по-прежнему отвечало национальным общественным интересам, и во избежание торговых трений со странами-партнерами.
  
  

При продвижении этих принципов как органы по вопросам конкуренции, так и органы, занимающиеся вопросами торговой политики, используют полезные инструменты и подходы.

Цель мер государственной поддержки, согласующихся с принципом конкурентной нейтральности

Одним из важнейших аспектов политики является конкурентная нейтральность. Рекомендация ОЭСР о нейтральности в вопросах конкуренции, принятая министрами стран - членов ОЭСР на совещании Совета министров в июне 2021 года, содержит важные параметры для содействия созданию равных условий для конкурентов.

 В Рекомендации ОЭСР по конкурентному нейтралитету содержится призыв обеспечить равные условия для всех предприятий, независимо от их собственности, местонахождения или юридической формы. В частности, в ней содержится призыв к последователям не проводить дискриминации между государственными предприятиями (ГП) и частными конкурентами или между различными типами частных предприятий.

Это означает, например, что Приверженцы не должны предлагать неоправданные преимущества, которые искажают конкуренцию и избирательно приносят пользу одним фирмам по сравнению с другими. Эти преимущества могут включать благоприятный налоговый режим или займы и гарантии, предоставляемые на более благоприятных условиях, чем те, которые существуют на рынке.

В тех случаях, когда достижение какой-либо конкретной цели государственной политики требует предоставления такой поддержки, она должна предоставляться на транспарентной и пропорциональной основе и периодически подлежать пересмотру.

Некоторые ключевые подходы к пропаганде конкуренции при разработке мер государственной поддержки

• Выявить и приоритезировать те меры государственного вмешательства, которые могут заслуживать пропаганды конкуренции. Элементы, подлежащие рассмотрению, могут включать объем помощи, рыночную концентрацию, рыночное влияние потенциального бенефициара или наличие значительных барьеров для выхода на рынок.
  
  
• Определить конкретные недостатки рынка, нуждающиеся в корректировке, и степень, в которой эта мера может их исправить.
  
  
• Выступать за сбор доказательств, свидетельствующих о том, что получающие поддержку предприятия не испытывают финансовых проблем.
  
  
• Обсудить, выявить и/или предложить менее деформирующие конкуренцию альтернативы.
  
  
• Выступать за включение механизмов обратной связи для обеспечения того, чтобы поддержка была соразмерной.
  
  

Инструменты торговой политики

Ряд правил ВТО направлен на пресечение деформирующих форм государственной поддержки; в отношении промышленных секторов, Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам (ССКМ). ССКМ обеспечивает уникальную платформу для регулирования внутренней политики, которая может деформировать международные рынки, включая возможность урегулирования споров. С помощью своих требований об уведомлении он также предпринял важные шаги в направлении повышения транспарентности такой политики.

Серьезную обеспокоенность вызывает отсутствие транспарентности в государственной поддержке. Хотя в ССКМ предусмотрены требования об уведомлении, многие страны в прошлом не представляли требуемых уведомлений или не представили полной информации. По данным ВТО, за последние годы число стран, не уведомляющих о принятии каких-либо мер выросло, достигнув более 50% в 2019 году.

Вместе с тем, даже если все члены ВТО будут уведомлять о мерах, которые они сами считают субсидиями, информационные пробелы в отношении финансирования ниже уровня рынка, по всей вероятности, сохранятся. В более общем плане, существует дефицит публичной информации о потенциально значимых коммерческих сделках, таких, как условия кредитования и вливания акционерного капитала, что осложняет проведение любой оценки.

Выводы и заключение

По мере того как мир вступает в новый этап экономического подъема после кризиса COVID -19, правительства должны подходить к своим программам чрезвычайной поддержки с более долгосрочной точки зрения, не только для обеспечения финансовой и бюджетной устойчивости, но и с целью избежать будущих рыночных искажений. Это включает три приоритета:

— обеспечение продуманной разработки будущих программ во избежание искажений;

— пересмотр существующих программ для обеспечения их своевременного прекращения;

— международное сотрудничество в области транспарентности, политическое руководство и правила для обеспечения того, чтобы сегодняшние чрезвычайные меры не создавали завтрашней структурной поддержки и перекосов.

С учетом общих интересов и целей участников, существуют возможности для сотрудничества и взаимного обучения с опорой на взаимодополняющие роли, которые они играют в обеспечении дисциплины и поощрении передовой практики. Благодаря своему многодисциплинарному опыту и участию представителей директивных органов во всех своих комитетах, ОЭСР располагает хорошими возможностями для поощрения взаимного обучения и сотрудничества между специалистами по вопросам торговой политики и политики в области конкуренции.

Читайте исходную версию обзора по ссылке