Эксперты Международного института устойчивого развития в рамках Партнерства по действиям в области зеленой экономики (Partnership for Action on Green Economy – PAGE), при поддержке Программы ООН по окружающей среде и Программы развития ООН и участии Института экономических исследований провели оценку субсидий на производство и потребление ископаемых видов топлива в Казахстане и рассмотрели возможные варианты фискальных мер для увеличения потенциала мобилизации бюджетных средств (так называемого «фискального пространства»).
Правительство Республики Казахстан усиливает свою климатическую политику, поставив цель по достижению устойчивого развития экономики к изменению климата и углеродной нейтральности к 2060 г.
Стимулирование ускоренного перехода к низкоуглеродному пути развития, который также поддерживает рабочие места и социально-экономическое развитие, потребует значительных частных и государственных инвестиций в течение следующего десятилетия.
Данное исследование предлагает основные моменты потенциального воздействия и финансовых выгод от реформы субсидий на ископаемое топливо:
Субсидирование производства и потребления ископаемых видов топлива в Казахстане за период с 2016 по 2019 гг. существенно возросло. Общий объём субсидирования ископаемых видов топлива вырос с около 1,6 трлн тенге в 2016 г. до 2,9 трлн тенге в 2019 г. При этом, доля бюджетных ассигнований составляет всего около 3-6%, а остальные субсидии предоставляются в форме налоговых льгот и ценовой поддержки потребителей нефти, угля, газа, тепловой и электрической энергии посредством так называемых «вторичных трансфертов» (результат регулирования тарифов и цен, которые часто не отражают полной стоимости производства и услуг по транспортировке энергоносителе, например, конечные потребители в Казахстане, в среднем, оплачивают всего 65% рыночной цены).
Общая сумма вторичных трансфертов, рассчитанных на основе данных национальной статистики, в 2019 году достигла 2,6 трлн тенге, около 67% этой суммы составляют субсидии на потребление нефти. При этом и расходы на поддержку ископаемых топлив из республиканского бюджета возросли в три раза, а доля субсидий на ископаемое топливо в общих расходах республиканского бюджета увеличилась с 0,5% до 1,1%.
Бюджетное финансирование ископаемых видов топлива превышает расходы на бюджетные программы, направленные на повышение энергоэффективности и сокращение выбросов парниковых газов прямым или косвенным образом. К примеру, на субсидирование потребления и производства ископаемых топлив из бюджетов всех уровней в 2020 году было выделено около 83 млрд тенге, а на программы, способствующие низкоуглеродному развитию – всего 9,1 млрд тенге.
Производителям энергии, как на основе ископаемых источников, так и на основе возобновляемых, доступен ряд налоговых льгот (как по специфичным налогам в сфере недропользования, так и в рамках налоговых преференций, доступных для компаний, инвестирующих в развитие приоритетных отраслей экономики). Выявленные льготы либо преследуют цель сдерживания цены на энергоресурсы для потребителей на внутреннем рынке (в частности, льготы по НДПИ и акцизам), либо стремятся обеспечить более привлекательные условия для инвесторов. В общей сложности, условные потери бюджета в связи с налоговыми льготами по НДПИ на нефть, газ и уголь составили 981 млрд тенге за период 2016-2020 гг.
Реформирование неэффективных субсидий на ископаемые топлива позволит увеличить потенциал мобилизации бюджетных средств (так называемого «фискального пространства»). Рационализация бюджетного субсидирования затрат энергопроизводящих организаций на приобретение топлива и проведение ремонтных работ для обеспечения бесперебойного теплоснабжения позволит сэкономить около 19 млрд тенге местных бюджетов ежегодно.
Кроме того, следует рассмотреть возможность учета затрат на развитие и модернизацию инфраструктуры теплосетей и газоснабжения при формировании тарифов на предоставление услуг по энергоснабжению населения, возможно, за счет специальных надбавок в структуре тарифов. Этот шаг позволит дополнительно высвободить из республиканского и местного бюджетов около 154 млрд тенге ежегодно.
Более того, увеличения налоговых поступлений возможно также достигнуть в результате постепенной либерализации цен на энергоресурсы. Оценка по данным за 2020 г. свидетельствует о том, что дополнительные доходы правительства по основным налогам при полном отказе от субсидий могут составить 803 млрд тенге в год. Почти половину (45%) дополнительных налоговых поступлений будет уплачено в форме корпоративного подоходного налога, 30% - НДС и 25% - НДПИ.
Около 79% (633 млрд тенге) дополнительных доходов правительству может принести реформа субсидий в нефтяном секторе, тогда как в угольном секторе всего около 2%.
Аккумулирование дополнительных средств для финансирования низкоуглеродного развития возможно обеспечить путем использования инструментов углеродного ценообразования, таких как система торговли выбросами и/или углеродный налог. Постепенное повышение доли квот для продажи на аукционе на последующих этапах функционирования системы торговли выбросами, а также расширение базы ценообразования на выбросы СО2 за счет включения в нее тех секторов, которые в настоящее время не охвачены, позволит получить дополнительные доходы для бюджета, а также обеспечит стабильный ценовой сигнал для потребителей энергоресурсов и, таким образом, сокращение выбросов в долгосрочной перспективе.
Фискальное стимулирование перехода на низкоуглеродное развитие. Финансирование государственных программ термомодернизации зданий, а также поддержка использования технологий ВИЭ домохозяйствами, могут стать основой «зеленого» восстановления экономики в Казахстане. Например, существенное увеличение бюджетного финансирования государственных программ по повышению энергоэффективности зданий позволит снизить энергопотребление в жилищном секторе до 30% и, соответственно, сократить выбросы парниковых газов.
Увеличение бюджетных расходов для предоставления целевых субсидий на оплату коммунальных услуг для групп населения с низкими доходами. Реализация реформы субсидий на ископаемые топлива, а также широкое применение инструментов углеродного ценообразования, приведёт к повышению цен и тарифов на энергоресурсы на внутреннем рынке. Необходимо провести дополнительные исследования, чтобы оценить последствия реформы для групп населения с различным уровнем доходов. На основе такого исследования можно будет рассчитать объём средств, необходимых для поддержки уязвимых групп населения, и разработать механизмы предоставления такой помощи.
В целом, весь процесс реформы должен включать в себя обзор ценовой политики, информации и диалог со всеми заинтересованными сторонами для обеспечения поддержки реформы. Также необходимо провести дополнительные исследования влияния реформы на группы населения с разным уровнем доходов, оценить средства, необходимые для поддержки уязвимых групп, и разработать соответствующие механизмы.
Реформирование неэффективных топливных субсидий высвободит финансовые ресурсы, необходимые для стимулирования низкоуглеродного развития в Казахстане, и позволит мобилизовать дополнительные бюджетные ресурсы для укрепления здравоохранения и социальной помощи наиболее уязвимым слоям населения.
С полным текстом исследования можно ознакомиться ниже:
