Переработка золошлаковых отходов: текущая ситуация, зарубежный опыт и предложения

По данным Комитета экологического регулирования и контроля на 2022 год, в золоотвалах накоплено более 300 млн тонн ЗШО. Ежегодные лимиты размещения составляют около 17 млн тонн, в том числе около 5,8 млн тонн по Экибастузской ГРЭС-1 и около 4,2 млн тонн по Аксуской электростанции. Используется лишь незначительная часть: по данным Минэнерго, в 2024 году переработано около 69,2 тыс. тонн золы, в основном в производстве цемента и бетона. Основная причина – преобладание гидрозолоудаления, при котором зола теряет потребительские свойства. Концепция управления всеми видами отходов на 2026-2030 годы предусматривает модернизацию систем золоудаления, создание перерабатывающих комплексов при ТЭЦ и разработку национальных стандартов применения золы в строительстве.

Действующее налоговое регулирование не стимулирует переработку золы. Налоговый кодекс от 18 июля 2025 года № 214-VIII (ст. 639) устанавливает ставку платы за размещение золы и золошлаков 0,66 МРП за тонну в 2026-2027 годах. Для объектов I категории ставка составит 1,32 МРП с 2028 года и 1,98 МРП с 2031 года. Ст. 640 вводит для энергопроизводящих организаций и субъектов естественных монополий без комплексного экологического разрешения (КЭР) понижающие коэффициенты к этой ставке. Для объектов из перечня 50 крупнейших (топ-50) коэффициент равен 0,1 в 2026-2027 годах, 0,2 в 2028-2030 годах и 0,4 в 2031-2036 годах, для остальных объектов – 0,05. С учётом роста базовой ставки плата энергетика из топ-50 к 2031 году вырастет примерно в 12 раз, с 0,066 до 0,79 МРП за тонну, но останется вдвое ниже полной ставки. Для остальных плательщиков из топ-50 без КЭР действуют повышающие коэффициенты 2, 4 и 8. При наличии КЭР плата за размещение отходов в пределах лимитов исчисляется с коэффициентом 0.

Тем самым механизм стимулирования перехода на наилучшие доступные техники (НДТ) для энергетики фактически ослаблен. Энергетики без КЭР платят 5-10% ставки, поэтому выгода от получения разрешения невелика. Срок перехода первых 20 объектов топ-50 на НДТ перенесён с 2025 на 2031 год со ссылкой на износ энергетической инфраструктуры и тарифные риски. После получения КЭР размещение золы в пределах лимитов становится бесплатным. П. 11 ст. 640 предусматривает утрату нулевого коэффициента при невыполнении программы повышения экологической эффективности, но только по маркерным загрязняющим веществам и технологическим нормативам. Показатели обращения с ЗШО в этот механизм не входят. Поэтому решающее значение имеют требования самого КЭР. Справочник НДТ «Сжигание топлива на крупных установках в целях производства энергии» (постановление Правительства от 23 января 2024 года № 23) содержит раздел об обращении с золошлаками: сухое золоудаление, отгрузка сухой золы, золоотвалы, способы использования ЗШО. Содержит ли обязательное заключение по НДТ конкретные требования по сухому золоудалению или доле использования золы, необходимо уточнить.

Зарубежный опыт

В странах с высоким уровнем переработки золы результат достигается за счёт обязательств, налога с освобождением для использованной золы, требований НДТ и статуса золы как продукции, а не за счёт льгот на захоронение.

В Индии с 1 апреля 2022 года тепловые электростанции обязаны использовать 100% образующейся золы в среднем за трёхлетний цикл. При использовании менее 80% взимается компенсация 1000 рупий за тонну неиспользованной золы, а накопленная зола должна быть вовлечена в оборот по годовому графику до 2032 года. В 2024-2025 годах использовано 307 млн тонн золы (96,3%): 34% в дорожном строительстве, 28% в производстве цемента, 21% на засыпку выработанных карьеров и рекультивацию.

В Китае размещение золы облагается экологическим налогом 25 юаней за тонну. Зола, использованная в соответствии с экологическими стандартами, от налога освобождена (ст. 12 Закона об экологическом налоге). Продукция с использованием золы пользуется льготами по НДС. С 2013 года новым электростанциям запрещено гидрозолоудаление. Уровень использования золы в 2022 году составил около 80%.

В Европейском союзе обращение с остатками сжигания встроено в НДТ. Заключения по НДТ для крупных топливосжигающих установок (решение Европейской комиссии 2017/1442, НДТ 16) требуют организовать работу так, чтобы сократить объём отходов, направляемых на захоронение. Приоритет отдаётся предотвращению образования, подготовке к повторному использованию и переработке, в том числе применению золы и шлака в дорожном строительстве, бетоне и цементе. Зола зарегистрирована по регламенту REACH как продукция, её применение в бетоне регулируется стандартом EN 450. В Германии с 2023 года действует постановление Ersatzbaustoffverordnung о применении золы и шлаков в строительстве. В странах ЕС-15 около 52% золы использовалось в строительстве и около 40% при рекультивации карьеров, захоранивалось около 6% (данные Европейской ассоциации угольных продуктов за 2010 год).

В Великобритании налог на захоронение составляет 130,75 фунта стерлингов за тонну с 1 апреля 2026 года. Для угольной золы предусмотрена пониженная ставка 8,65 фунта, если она размещается в отдельной карте полигона без других отходов (Landfill Tax (Qualifying Material) Order 2011). Льгота основана на свойствах материала, а не на статусе плательщика. Налог действует в Англии и Северной Ирландии.

В России ежегодно образуется более 20 млн тонн ЗШО, накоплено более 1,5 млрд тонн, а уровень использования составляет около 12%. Энергетическая стратегия ставит цель довести его до 50% к 2035 году. Распоряжением Правительства от 6 октября 2025 года № 2793-р утверждена дорожная карта по побочной продукции, вторичным ресурсам и отходам угольной отрасли на 2025-2028 годы, включая совершенствование законодательства.

Выводы и предложения

Действующие понижающие коэффициенты для энергетики фактически субсидируют размещение золы в отвалах и ослабляют стимул к получению КЭР и переходу на НДТ. Дальнейшее снижение платы за захоронение усилит этот эффект. Зарубежный опыт показывает, что переработку золы обеспечивает привязка экономических и разрешительных инструментов к фактическому использованию ЗШО.

В связи с этим предлагается проверить заключение по НДТ «Сжигание топлива на крупных установках в целях производства энергии». Если требований по золе в нём нет, при пересмотре следует включить сухое золоудаление для новых и модернизируемых энергоблоков и минимальную долю использования ЗШО по аналогии с НДТ 16 Европейского союза. Целесообразно включить долю использования ЗШО в программы повышения экологической эффективности и распространить на неё механизм утраты нулевого коэффициента по п. 11 ст. 640. Понижающие коэффициенты для золы следует предоставлять энергопроизводящим организациям и естественным монополиям при выполнении графика роста использования, а не по статусу плательщика. В КЭР целесообразно предусмотреть поэтапное снижение лимитов размещения ЗШО. Необходимо также закрепить статус золы, соответствующей стандартам, как побочной продукции и ускорить разработку национальных стандартов её применения в цементе, бетоне, дорожном строительстве и рекультивации. По опыту Индии можно рассмотреть обязательство энергопроизводящих организаций по доле использования золы с компенсационной платой за недобор и графиком вовлечения накопленной золы.