21 ғасырдағы мүдделік қолдау:

Ашықтық, адалдық және қолжетімділік

ЭЫДҰ шолуына сәйкес, мүдделік қолдау демократиялық процестің табиғи бөлігі болып табылады. Тәжірибе, заңды қажеттіліктер және саясат проблемалары мен оларды шешу жолдары туралы дәлелдемелер алмасу арқылы әртүрлі қызығушылық топтары үкіметтерге тиімді мемлекеттік саясатты жасауға болатын құнды мәліметтер бере алады.

2014 жылы ЭЫДҰ мүдделік қолдаудағы ашықтық және адалдық қағидаттары жөніндегі кеңестің ұсынымдарын (бұдан әрі тиісінше - 2014 жылғы есеп, Мүдделік қолдау қағидаттары) орындау туралы бірінші баяндаманы жариялады. Бұл есептің негізгі мақсаты мүдделік қолдау мәселесін қамту болып табылады. Алайда, жасалған күш-жігер мүдделерді қорғау практикасы мен ашықтықтың қауіптілігі туралы көбірек білуге әкелгеніне қарамастан, ол қоғамдық және саяси топтардың қысымына ұшырады, олар олқылықтар мен ашықтықтың әлсіз тетіктеріне арналған орындар қалдырды. Сондай-ақ, кейбір жерлерде қатысушылардың іс-әрекеттері проблемаларды шешу үшін қажет болғаннан тыс болатын лауазымдық өкілеттіктерді асыра пайдалану байқалды.

ЭЫДҰ-ның осы шолуында Мүдделік қолдау қағидаттарын іске асыруда елдер қол жеткізген прогресті одан әрі бағалау ұсынылады. Бір жағынан, мүдделік қолдауды мемлекеттік саясатқа ықпал етудің заңды құралы ретінде танудың маңыздылығы, екінші жағынан, онымен байланысты басқару тәуекелдері маңызды мәселелердің бірі болып қала береді.

Шолудың мақсаты-Мүдделік қолдау қағидаттарының үш негізгі элементін қарастыру: ашықтық, адалдық және қол жетімділік.

Ашықтық

2020 жылы 18 елде мүдделік қолдаушылар және/немесе мүдделік қолдау қызметі туралы ақпарат бар қоғамдық тіркеулер болды. Кейбір елдер жауапкершіліктің ауыртпалығын мемлекеттік шенеуніктерге жүктейді, олардан "ашық күн тәртібі" деп аталатын кездесулер туралы ақпаратты ашуды талап етеді. Сонымен бірге, 18 елдің 9-ы белгілі бір мемлекеттік шенеуніктерден өздерінің күн тәртібін жариялауды немесе мүдделік қолдаушылармен кездесулері туралы ақпаратты ашуды талап ететіндерін айтты. Алайда, ашықтық деңгейі әр түрлі елдерде әр түрлі және қабылданған кейбір шаралар "әсер ету процесі туралы" шектеулі ашықтықты қамтамасыз етеді.

Жүргізілген зерттеулердің нәтижелері ретінде мыналарды бөліп көрсетуге болады:

1. мүдделік қолдау қызметіндегі мақсаттардың ашықтығын шектеу;
2. мүдделік қолдау қызметін жүзеге асыратын тұлғаларға қатысты ашықтықты шектеу;
3. әсер етудің барлық нысандарында ашықтықтың қажеттілігі;
4. жария етілетін ақпарат толық емес болып табылады және қоғамдық бақылау элементтерін көздемейді;
5. мүдделік қолдаушылармен өзара әрекеттесу және сандық құралдар талаптарды сақтауға көмектесу үшін қолданылады;
6. аудит рәсімін шектеу, мүдделік қолдау ережелері мен қағидаттарын қайта қарау. 

ЭЫДҰ ұсынылған ақпаратты талдай отырып, биліктің барлық тармақтарына бағытталған мүдделік қолдаудың бүкіл "кешеніне" қатысты бірнеше ел ғана ашық деген қорытынды жасады.

Мүдделік қолдау қағидаттарында ақпаратты ашуға қойылатын талаптар мүдделік қолдау қызметінің объектісі болып табылатын мемлекеттік мекемелерді көрсетуі тиіс деп көрсетілген. Қазіргі уақытмүдделік қолдау көбінесе биліктің заң шығарушы және атқарушы тармақтарына назар аударады.

Сонымен қатар, соңғы онжылдықта соттар мен сот қаражаттары мемлекеттік саясаттың негізгі мәселелерін шешуге көбірек сенім артып келеді. Сот тәжірибесі арқылы немесе төреші ретінде соттар конституциялық құқықтарды қорғау, сауда және сауда, ұлттық қауіпсіздік, еңбекті немесе қоршаған ортаны қорғау сияқты салалардағы мемлекеттік саясаттың нәтижелерін анықтауды жиі сұрайды. Осыған байланысты биліктің сот саласы (судьялар мен прокурорларды қоса алғанда) қоғамға үлкен әсер ететін шешімдерге қолдау көрсету стратегиясының нысаны бола алады.

Ашықтық көрсеткішін талдау кезінде 41 ел ұсынған ақпарат пайдаланылды. Атап айтқанда:

• Атқарушы билік саласында тек 18-де мүдделік қолдау қызметінің ашықтығына қатысты жеткілікті ережелер бар.
• Биліктің заң шығарушы тармағы саласында айқын тетіктер Парламенттің жоғарғы палатасында 18 елде, ал төменгі палатада 14 елде байқалады. 
• Сот билігі саласында ашықтықтың жеткілікті элементі тек Австрия, Германия, Литва және АҚШ-та бар.

         Ашықтықты қамтамасыз ету шаралары, әдетте, мүдделік қолдаушыларға ақпаратты ашу ауыртпалығын жүктейді, олар өздері туралы ақпаратты мүдделік қолдаушылар тізілімінде көрсетуі керек. Тізілім арқылы (Чили, Перу, Литва және Словения) немесе "ашық күн тәртібі" арқылы (Литва, Испания, Ұлыбритания және ЕО) арқылы өздерінің мүдделік қолдаушылармен кездесулері туралы ақпарат ашуды талап ете отырып,  және/немесе мемлекеттік лауазымды тұлғалардан жоғары тұрған басшылық алдында мүдделік қолдаушылармен кездесулері туралы ақпаратты ашуды талап ете отырып (Венгрия, Латвия, Литва, Словения) мүдделік қолдау қызметі бағытталған мемлекеттік қызметшілерге ауыртпалықты жүктеу балама, ал кейде қосымша құрал болып табылады.    

Анықтамалық: Ашық күн тәртібі мемлекеттік шенеуніктің кездесулері туралы ақпаратты: күнін, уақытын және мақсаттарын, сондай-ақ кездесулер өткізілген мүдделі тараптар туралы ақпаратты қамтуы мүмкін.

         Мүдделік қолдау тізілімдері мен ашық күн тәртібі (Ұлыбритания және Румыния) біріктірілген елдердекүн тәртібі мен мүдделік қолдау тізілімдерін кросс-тексеру мемлекеттік шенеуніктерге кім және қалай әсер еткенін талдауға мүмкіндік береді. Басқа елдерде күн тәртібі сұрау бойынша немесе белгілі бір жағдайларда беріледі. Мысалы, Норвегияда Омбудсмен тексеру құқығы министрлердің жеке күн тәртібіне қол жеткізуді қамтитынын мәлімдеді.

  Адалдық.

Мүдделік қолдау қағидаттары мемлекеттік шенеуніктерді "мұқият бақылауға ие болу үшін арнайы ережелер, стандарттар мен нұсқауларға сәйкес мүдделік қолдаушылармен байланыс орнатуға" шақырады. Мемлекеттік қызметшілер "қоғамдық мүдделерді ілгерілетудегі өздерінің бейтараптығына күмән келтірмеуге, тек санкцияланған ақпаратпен бөлісуге және "құпия ақпаратты" теріс пайдаланбауға, тиісті жеке мүдделерді ашуға және мүдделер қақтығысын болдырмауға тиіс". Олар сондай-ақ "мүдделік қолдаушылармен қарым-қатынаста өздерінің жеке мінез-құлқынан үлгі алуы керек". Мемлекеттік қызметшілердің басым көпшілігі осы қағидаларды ұстанғанымен, кейбір жағдайларда мемлекеттік қызметшілер оларды ұстанбайды, бұл мемлекеттік шешімдер қабылдау процесінің бейтараптығы мен жалпы адалдығына күмән келтіреді.

Сонымен қатар, Мүдделік қолдау қағидалары елдерді "айналмалы есіктер тәжірибесіне" (revolving-door practices) шектеулер қоюға шақырады.

Анықтамалық: "Айналмалы есіктер практикасы" деп қызметкерлердің әртүрлі мемлекеттік органдар арасындағы айналымы, сондай-ақ жеке компаниялардың бұрынғы қызметкерлерінің мемлекеттік қызметке ауысуы түсініледі.

Мұндай шектеулерге бұрынғы мемлекеттік қызметшілерді өздерінің бұрынғы ұйымдарының мүдделерін қолдаудан уақытша шектейтін "салқындату" кезеңі, сондай-ақ реттеуші немесе консультативтік лауазымды алмастыру үшін мүдделік қолдаушы тағайындауға немесе жалдауға ұқсас уақытша кезең кіруі мүмкін. Министрлер Кабинетіне қатысты қаралып отырған шектеу 45 юрисдикцияның 26-сында байқалады.

Елдер мынадай проблемаларды реттеу арқылы шешімдер қабылдау процесі жүйесінің тұтастығын нығайту бойынша күш-жігерін жалғастыра алады:

• Мемлекеттік қызметшілер үшін мүдделік қолдау қызметіне қатысты адалдықтың нақты стандарттарын әзірлеу;
• Ақпараттың дұрыстығын бағалау үшін қосымша нұсқаулықты пысықтау;
• Сыйлықтар, шақырулар және өкілдік сыйлықтар алу туралы қағидаларды пысықтау;
•  "Айналмалы есік тәжірибесін" тоқтату.

Парасаттылыққа қатысты халықаралық практиканы талдай отырып, Австралия, Ұлыбритания, Бразилия және Германия сияқты елдердің мысалдары бағдар ретінде қызмет ете алады.

Австралиялық министрлік стандарттары туралы ереже. Министрлерге "маңызды артықшылықтар мен кең дискрециялық өкілеттіктер сеніп тапсырылғанын" ескере отырып, Австралиялық ереже адалдық, әділеттілік, жауапкершілікті қабылдау және қоғамдық мүдделерді ілгерілету сияқты әдеп қағидаларды қамтиды.

Ұлыбританияның Министрлік Кодексі. Біріккен Королдікте жаңа премьер-министрлер барлық министрлерден күтілетін ережелер мен стандарттарды белгілейтін өздерінің Министрлік кодексін шығарады.  Аталған кодекс мемлекеттік лауазымды атқаратын кез келген адамға, оның сайланатынына немесе тағайындалатынына қарамастан, оның ішінде ұлттық және жергілікті деңгейлерде қолданылатын "қоғамдық өмірдің жеті қағидатын" бекітеді.

Федералды әкімшіліктің жоғары лауазымды тұлғалары үшін Бразилия мінез-құлық кодексі. Бразилия кодексі "Үкіметтің шешім қабылдау процесінің адалдығы мен әділдігін" қамтамасыз ету үшін нақты мінез-құлық стандарттарын белгілейді. Кодекс министрлер мен мемлекеттік хатшыларға, атқарушы хатшыларға, ұлттық агенттіктердің президенттері мен директорларына қолданылады.

         Германияның мемлекеттік қызмет туралы Заңы мемлекеттік қызметшілер мемлекеттік қызметтен кеткеннен кейін немесе зейнеткерлік жасқа толғаннан кейін "салқындату" кезеңдерін белгілейді. Федералды үкімет Үкімет мүшелері мен парламенттік мемлекеттік хатшыларға қызметінен кеткеннен кейінгі алғашқы 18 айда ақы төленетін немесе басқа жұмыс істеуге толық немесе ішінара тыйым салуы мүмкін, егер мұндай жұмыс қоғамдық мүдделерге теріс әсер етеді деп қорқатын болса. Өз кезегінде, "салқындату" туралы шешім үш мүшеден тұратын консультативтік органның ұсынысынан кейін қабылданады.

   Қолжетімділік

2014 жылғы есептің қорытындылары бойынша ашықтықты арттыру және мүдделі тараптардың саясатты әзірлеу процесіне қол жеткізуін жақсарту үшін қағидаларды әзірлеу бойынша көптеген елдердің үрдісі байқалды. Алайда, дамып келе жатқан адамдардың көпшілігі ерекше мүдделері бар топтардың мүдделік қолдау күшін "теңестіре" алмады.

Есепті жасау кезінде ЭЫДҰ-ның көптеген елдері реттеуші процестерге мүдделі тараптармен өзара іс-қимыл жасау практикасын нығайтты. Реформалар негізінен жүйенің ашықтығын арттырумен байланысты болды. Мысалы, бұл жоспарланған консультациялар туралы ақпаратты жариялау немесе осындай консультациялар барысында мүдделі тараптардан алынған түсініктемелерді жариялау болуы мүмкін. Сондай-ақ, бірнеше ел кеңес беру тәжірибесін кеңейтіп, оны көпшілікке қол жетімді етті. Сонымен бірге, барлық мүдделі тараптармен өзара іс-қимыл жасаудың ресми талаптары болса да, көптеген елдерде бұл іс жүзінде жақсы жұмыс істеуін қамтамасыз ету үшін әлі де институционалды құрылымдар жоқ. Белгіленген позицияларды жақсарту үшін келесі мәселелерді шешу қажет:

• Қатысу мүмкіндіктерін кеңейту қажет.
• Мүдделі тараптардың әлеуетін мұқият бағалау қажет.
• Қазіргі уақытта мүдделі тараптардың қатысуын қамтамасыз етудің бірнеше жолы бар, мысалы:
• Ақпарат. Қатысудың бастапқы деңгейі "біржақты" қатынастармен сипатталады, оның аясында Үкімет мүдделі тараптар арасында ақпарат шығарады және таратады. Ол талап бойынша ақпарат беруді де, Үкіметтің ақпарат тарату жөніндегі өзге де шараларын да қамтиды.
• Консультациялар. Қатысудың келесі деңгейі мүдделі тараптар Үкіметке және керісінше кері байланыс беретін екіжақты қатынастарды болжайды.
• Тарту. Бұл кезеңде мүдделі тараптарға саясатты әзірлеу циклінің барлық кезеңдерінде, сондай-ақ қызметтерді әзірлеу және ұсыну кезінде ынтымақтастық үшін мүмкіндік пен қажетті ресурстар (мысалы, ақпарат, деректер және цифрлық құралдар) беріледі.
• ЭЫДҰ елдерінің көпшілігі заңнаманы әзірлеу процесінің кеш сатысында барлық негізгі заңдар бойынша консультациялар өткізеді (2017 жылғы сәтте консультацияларды 22 ел жүргізеді)және олардың кейбіреулері ғана оны ерте сатыда енгізеді (2017 жылғы сәтте консультацияларды 2 ел жүргізеді).
• Практикалық құрамдас бөлікке сүйене отырып, мүдделі тараптардың "қол жеткізу құралы" ретінде қатысуы қарапайым шарттылық ретінде қолданылды. Нәтижесінде, мүдделі тараптар шешім қабылдау процесінен "түсіп қалғандай" сезінуі және / немесе болашақта қатысудан қалыс қалуы мүмкін.

Қорытынды

Цифрлық технологиялар мен әлеуметтік желілердің дамуымен мүдделік қолдауды реттеу тетігі тұрғысынан күрделене түскенін атап өткен жөн. Дәстүр бойынша, мүдделік қолдау-бұл заң шығарушы, саясат немесе әкімшілік қызметке әсер ету мақсатында мүдделік қолдаушы мен мемлекеттік қызметкер арасындағы ауызша немесе жазбаша байланыс.

Әсер ету әдістері мен арналары әртүрлі бола бастады, бұл теріс пайдаланудың жаңа түрлеріне әкелуі мүмкін. Осыған байланысты үкіметтік саясатқа үкіметтік емес ұйымдар, ғылыми-зерттеу және талдау орталықтары, сондай-ақ әлеуметтік медиа стратегияларын ақпараттандыру, жалған ақпарат беру немесе қоғамдық қабылдауды өзгерту арқылы әсер ету көбейіп келеді. Бұл құбылыс үкіметтерге де, саясатты қалыптастыру процесіне әсер ететіндерге де деген сенімге нұқсан келтіруі мүмкін. Талданған деректерге сүйене отырып, елдердің шағын тобы ғана ашықтық пен адалдық жүйесін көздейтін басқару тетіктерінде мүдделік қолдау тәуекелдерін ескереді. 2020 жылы талданған 41 елдің тек 23-і ғана мүдделік қолдау қызметтің ашықтығының қажетті деңгейін қамтамасыз етті: мүдделік қолдау қызметі туралы ақпаратты қамтитын жария Тізілім арқылы және/немесе белгілі бір мемлекеттік шенеуніктерден ашық күн тәртібі арқылы мүдделік қолдаушылармен кездесулері туралы ақпаратты ашуды талап етеді.

COVID-19 дағдарысы мүдделік қолдау іс-әрекеттегі ашықтық тетіктерін қарастыратын тиімді нормативтік-құқықтық базасы бар елдер дағдарыс кезінде саяси шешімдер қабылдауда үлкен есеп берушілікті қамтамасыз еткенін көрсетті. Қоғамдық шешім қабылдау процесінің ашықтығы мен тұтастығын арттыру көптеген үкіметтердің күн тәртібінде маңызды орын алады. Мысалы, сұралған елдердің кем дегенде 7-і қазіргі уақытта мүдделік қолдау жасаудың жаңа ережелерін әзірлеуде немесе қарастыруда немесе барларын қайта қарастыруда. 

Ашықтық пен адалдық жүйелері жұмыс істейтін елдерде мүдделік қолдау қызметінің ашықтығы артты. Әрине, әр түрлі елдердегі ашықтық деңгейлері әр түрлі, бірақ қолданыстағы кейбір шаралар әсер ету процесінің "шектеулі ашықтығын" ғана қамтамасыз етеді. Көптеген елдерде мүдделік қолдау қызметті кім жүргізетіні және кімге бағытталғаны туралы ашықтық шектеулі болып табылады. Іс жүзінде мүдделік қолдаушылар болып табылатын белгілі бір субъектілер (мысалы, кейбір ҮЕҰ және талдамалық орталықтар)әрдайым ашықтық талаптарына бағынбайды. Демократиялық процестер мен ұлттық қауіпсіздікке төнетін қауіп-қатерлерге қарамастан, тек Австралия, Канада, АҚШ және ЕО мүдделік қолдау қызметі арқылы шетелдік үкіметтердің ықпалына қатысты белгілі бір ашықтықты қамтамасыз етеді. Сонымен, биліктің барлық салаларында мүдделік қолдау қызметінің белгілі бір ашықтығын қамтамасыз ететін бірқатар елдер ғана бар. 

Қазіргі уақытта канадалық мүдделік қолдаушылар тізілімі және ЕО ашықтық тізілімі мүдделік қолдаушылардан мүдделік қолдау құралы ретінде әлеуметтік медиа мен басқа да қоғаммен байланыс науқандарын пайдалану туралы ақпаратты ашуды талап ететін жалғыз тетік болып табылады. Саяси қаржыландырудың ашықтығы жоғары болғанымен, іс жүзінде саяси партиялар мен кандидаттар үшін сандық жарнаманы қаржыландыру сияқты кейбір сұр аймақтар бар. Консультативтік және сараптамалық топтардың құрамы мен жұмыс істеуінің ашықтығы назар аударуды талап ететін жеке мәселе болып табылады.

         Осылайша, мүдделік қолдау мемлекеттік саясаттың нәтижелеріне және соның салдарынан қоғамдағы әл — ауқат пен өмір сүру деңгейіне қатты әсер етуі мүмкін. Тәжірибемен, заңды қажеттіліктермен және нақты деректермен алмасу арқылы мүдделі топтар үкіметтерге тиімді мемлекеттік саясатқа негізделетін құнды ақпарат пен мәліметтер бере алады.

Шолудың толық нұсқасымен мына сілтеме арқылы таныса аласыз