Қазақстанда заң жобаларының ғылыми экономикалық сараптамасының дамуы: ЭЗИ заңнаманы жетілдіруде және мемлекеттік реформаларды іске асыруда рөлі

2010 жылдары Қазақстан Республикасында мемлекеттік басқару реформасының маңызды бағыттарының бірі норма шығарудың сапасын арттыру және қабылданатын шешімдердің әлеуметтік-экономикалық салдарын бағалау тетіктерін енгізу болатын.

Реформалардың жүйелі кезеңі Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2002 жылғы 30 мамырдағы № 598 қаулысымен бекітілген Ғылыми сараптама жүргізу қағидаларына 2011 жылы өзгерістер енгізумен байланысты. Алғаш рет заңнамалық деңгейде әзірлеуші мемлекеттік органдардың заң жобаларының әлеуметтік-экономикалық салдарына бағалау жүргізу міндеті бекітілді.

Осы уақытта «Экономикалық зерттеулер институты» АҚ Қазақстанда ғылыми экономикалық сараптаманың инстутиционалдауын қамтамасыз еткен базалық ғылыми ұйымға айналды.

Институт Қазақстандағы реттеушілік әсерді бағалаудың заманауи жүйесін қалыптастырудың негізгі элементтерінің біріне айналды.

Қазақстан үшін жаңа тәжірибені институционалдық қалыптастырудың маңызды кезеңі – 2009 жылы кейін Орталыққа айналған Заң жобаларына ғылыми-экономикалық сараптама басқармасының құрылуы.

Әрі қарай Орталықтың ұйымдастырушылық құрылымы бірнеше рет жетілдірілді:

– 2011 жыл – Ғылыми экономикалық сараптама орталығына өзгерді;

– 2016 жыл – функциялары кеңейді және атауы Мемлекеттік бағдарламалар мен заңнаманы сараптау орталығы болып өзгертілді;

– 2017 жыл – Ғылыми экономикалық сараптама және зерттеулер орталығы қалыптасты;

– 2024 жыл – қазіргі Сараптама орталығы болып бекітілді.

Ұйымдық құрылымның эволюциясы Институттың стратегиялық мемлекеттік басқару жүйесіндегі функционалдылығының кеңеюін, міндеттердің күрделенуін және рөлінің нығаюын көрсетті.

Сараптама шеңберінде заманауи талдамалық құралдар қолданылады, оның ішінде:

• макроэкономикалық әсерлерді талдау (ЖІӨ, мемлекеттік бюджет, инфляция, инвестициялар, төлем балансы);

• бизнестің пайдасы мен шығындарын талдау (Cost-Benefit Analysis);

• әлеуметтік әсерді талдау (демография, жұмыссыздық, кедейлік деңгейі, халық кірістері мен шығыстары);

• бәсекеге қабілеттілікке, экономикалық қауіпсіздікке, сауда-экономикалық ынтымақтастыққа әсерді бағалау;

• стратегиялық құжаттарға (2029 жылға дейінгі Ұлттық даму жоспарын қоса алғанда) және ТДМ көрсеткіштеріне сәйкестікті бағалау;

• эконометрикалық модельдеу;

• болжау және сценарийлік талдау әдістері.

Аталған құралдарды қолдану RIA (Regulatory Impact Assessment) халықаралық тәжірибелеріне және реттеу мен экономикалық тиімділік арасындағы теңгерімді болжайтын smart regulation қағидаттарына сәйкес келетін тәсілді қалыптастыруға мүмкіндік берді. Осылай Институт дәлелді мемлекеттік саясат тәсілдерін енгізу және Қазақстанда «ақылды реттеу» тәжірибесін тарату орталықтарының біріне айналды.

Ғылыми жарияланымдар, оның ішінде монографиялар дайындалды:

1. Ахметжанова С.Б., Түсіпбеков М. Б., Әубәкірова Ж. Т., Жылқыбаева А. К., Дүйсембаева А. А., Жексенаева К. Д., Ысқақов С. М., Көпешова К. А., Қысықов А. Б., Тілеуберген Д. М. Қазақстанда реттеушілік әсерді бағалаудың қолданылуы: теория, проблемалар, жетілдіру жолдары. Ұжымдық монография. / М. Н. Мұхановтың редакциясымен-Астана: «Экономикалық зерттеулер институты» АҚ, 2013-150 б.

2. Ахметжанова С. Б., Түсіпбеков М. Б., Күзгібекова С. Б., Жылқыбаева А. К., Дүйсембаева А. А., Көпешова К. А. Реттеуші шешімдер қабылдау кезінде «ақылды реттеудің» негізі ретінде қабылданатын заң жобалары әрекетінің әлеуметтік-экономикалық салдарын бағалау. Монография./ М. Н. Мұхановтың редакциясымен-Астана: «Экономикалық зерттеулер институты» АҚ, 2016-211 б.

Сонымен қатар, Орталық қызметкерлері ғылыми мақалалар мен талдамалық материалдарды тұрақты жариялайды.

Әдістемелік материалдар әзірленіп, жыл сайын мемлекеттік органдар үшін оқыту семинарлары өткізіледі.

Сараптаманың мазмұндық рөлі заң жобасын талдаудың дәйекті логикасын көрсететін және оның әсері туралы жалпы түсінік қалыптастыратын сараптамалық қорытындының құрылымы арқылы барынша толық ашылады.

Сараптамалық қорытынды проблеманы және реттеу мақсаттарын белгілеуден басталады, оның шеңберінде мемлекеттік араласудың қажеттілігі, қарастырылып отырған проблеманың ауқымы мен маңыздылығы айқындалады. Бұл кезеңде заңнамалық бастаманың негізділігін түбегейлі маңызды тексеру жүзеге асырылып, ұсынылған нормаларды экономика мен қоғамның нақты қажеттіліктерімен байланыстыруға мүмкіндік береді.

Бұдан әрі қолданыстағы нормаларды, институционалдық шектеулерді және ықтимал реттеуші емес шешімдерді бағалауды қоса алғанда, ағымдағы ахуалға және реттеудің баламалы нұсқаларына талдау жүргізіледі. Бұл тәсіл артық немесе қайталанатын талаптардың анықталуын қамтамасыз етеді және алға қойылған мақсаттарға жетудің оңтайлы жолдарын анықтауға мүмкіндік береді.

Сараптаманың негізгі элементі - заң жобасының мемлекетке әсерін бағалау. Осы бағыт шеңберінде бюджеттік салдарлар, әкімшілік шығындар, мемлекеттік органдарға институционалдық жүктеме, сондай-ақ ұсынылатын нормалардың стратегиялық даму құжаттарына сәйкестігі талданады. Бұл заңнамалық бастамалардың іске асырылуын және олардың қаржылық қамтамасыз етілуін анықтауға мүмкіндік береді.

Кәсіпкерлік секторға әсерді талдау да маңызды. Сараптамалық бағалау реттеуші жүктеменің өзгеруі, бизнес шығындарына әсер ету, инвестициялық климат, бәсекелес орта және нарық құрылымы мәселелерін қамтиды. Нәтижесінде ұсынылған нормалар кәсіпкерлік қызмет жағдайларына қалай әсер ететіні туралы объективті түсінік қалыптасады.

Сараптамалық қорытындының жүйе құраушы элементі – тәуекелдер мен ықтимал теріс салдарларды талдау. Экономикалық, институционалдық және құқықтық тәуекелдер, сондай-ақ нормаларды іске асырудың ықтимал әсерлері анықталады. Мұндай талдау реттеу тиімділігінің төмендеуіне немесе қосымша теңгерімсіздіктердің пайда болуына әкелуі мүмкін шешім қабылдаудың алдын алуға мүмкіндік береді.

Сараптаманың соңғы кезеңі заң жобасын пысықтауға бағытталған тұжырымдар мен ұсынымдардың қалыптастырылуын қамтиды. Жүргізілген талдау негізінде нормативтік реттеудің сапасын және оның практикалық іске асырылуын арттыруды қамтамасыз ететін нақты ұсыныстар тұжырымдалады.

Сараптамалық қорытындының құрылымы талдау нәтижелерін ұсыну нысанын ғана емес, сонымен қатар салдарларды кешенді бағалауға, сектораралық тәсілге және тәуекелдерді анықтауға негізделген ғылыми экономикалық сараптама әдіснамасын да қамтиды. Осылар арқылы заңнамалық бастамаларды мемлекеттің, бизнестің және қоғамның мүдделерін ескеретін теңдестірілген және негізделген шешімдерге айналдыру қамтамасыз етіледі.

Жыл сайын негізгі заң жобалары бойынша ғылыми негізделген тұжырымдар мен ұсынымдарды қамтитын ондаған сараптамалық қорытындылар дайындалды. 2011 жылдың сәуірінен 2025 жылдың желтоқсанына дейін Орталық 900-ден астам ғылыми экономикалық сараптама қорытындысын өткізді.

Өзара іс-қимыл практикасы орталық атқарушы органдарды, қаржы және экономикалық реттеушілерді, сондай-ақ құқық қорғау құрылымдарын қоса алғанда, көптеген мемлекеттік органдарды қамтиды. Ғылыми экономикалық сараптама қорытындылары бойынша дайындалған ұсынымдардың едәуір бөлігі заң жобаларын әзірлеуші мемлекеттік органдармен қабылданды.

«Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне сақтандыру және исламдық қаржыландыру мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» заң жобасы бойынша Қазақстан Республикасының Ұлттық Банкі Орталық сарапшыларының ұсыныстарын қолдап, ескерді.

«Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне қылмыстық заңнаманы жетілдіру мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» заң жобасымен жұмыс шеңберінде Қазақстан Республикасының Бас прокуратурасы ұсыныстарды талдамалық пысықтаудың жоғары деңгейін атап өтті және сарапшылардың бірқатар ұсынымдарын қабылдады.

Жоғарыда келтірілген мысалдар көрнекілік сипатқа ие және Орталықтың сараптамалық ұсыныстары заң жобаларының үлкен көлемін пысықтау кезінде ескерілетін ауқымды тәжірибені көрсетеді. Жалпы, заң жобаларын жасаушылар жыл сайын ұсынымдардың шамамен 70%-тін қабылдайды.

Жүргізіліп жатқан жұмыстың тиімділігі халықаралық ұйымдар тарапынан да жоғары бағалауға ие. Қазақстанда реттеушілік әсерді бағалау құралдарын дамыту жөніндегі жобаларға қатысқан Дүниежүзілік банк өкілдері сараптамалық материалдарды талдамалық пысықтаудың жоғары деңгейін және ғылыми экономикалық сараптаманың заңнамалық процесті жетілдіруге қосқан үлесін атап өтті.

Қазақстан Республикасында ғылыми экономикалық сараптама жүйесін қалыптастыру және дамыту кәсіби қоғамдастықтың мақсатты қызметінің нәтижесі болып табылады, оның шеңберінде «Экономикалық зерттеулер институты» АҚ сарапшылары шешуші рөл атқарды.

Мемлекеттік басқару институты ретінде ғылыми экономикалық сараптама өздігінен пайда болған жоқ-оның қалыптасуы осы бағытты дамытудың бастапқы кезеңінде қабылданған жүйелі ұйымдастырушылық, әдіснамалық және кадрлық шешімдердің салдары болды.

Кейіннен бұл бағыт қалыптасқан тәсілдердің сабақтастығы және Институт қызметінде одан әрі дамуы мен институционалдық нығаюы қамтамасыз етілген М.Н.Мұқанов және басқа да басшылардың Институтты басқаруы кезеңінде дамыды.

Қазақстан Республикасында ғылыми экономикалық сараптаманың қалыптасуына, дамуына және институцияландыруына 2011-2022 жылдары Сараптама орталығын басқарған және осы бағытты дамытудың стратегиялық бағдарларын белгілеген экономика ғылымдарының докторы С.Б. Ахметжанова үлес қосты. Оның басшылығымен сараптамалық қорытындылардың ғылыми негізділігінің, жүйелілігінің және практикалық маңыздылығының жоғары деңгейін қамтамасыз ететін заң жобаларын ғылыми сараптаудың біртұтас, әдіснамалық тұрғыдан пысықталған жүйесі қалыптасты. Осы кезеңде сараптамалық қызметті ұйымдастырудың іргелі қағидаттары қаланды және оның мемлекеттік шешімдерді әзірлеу мен бағалау процестеріне тұрақты интеграциясы қамтамасыз етілді.

Ғылыми экономикалық сараптаманың қалыптасуында экономика ғылымдарының кандидаты, Орталық директорының орынбасары (2011-2016 жж.) М.Б. Түсіпбеков маңызды рөл атқарды. Ол әдіснамалық базаны қалыптастыруға, әлеуметтік-экономикалық салдарларды бағалаудың қолданбалы құралдарын әзірлеуге, сондай-ақ Қазақстанда заң жобаларын ғылыми сараптау практикасын қалыптастыруға тікелей қатысты. М. Б. Түсіпбековтың кәсіби мұрасы ғылыми экономикалық сараптаманың дамуына әлі де әсер етіп, кәсіби қоғамдастықта есімі өшпес із қалдырды.

Орталықтың ұйымдастырушылық және функционалдық дамуы оның қалыптасуы мен дамуының әртүрлі кезеңдерінде негізгі позицияларды иеленген басшылар мен мамандардың, соның ішінде PhD К. М. Сағынбекованың, э. ғ. к. С. Б. Күзгібекованың, К. И. Загалдың, А. Б. Қысықовтың,А. Дүйсембаеваның, А. Жылқыбаеваның, Б. А. Сыздықовтың, Б. А. Темірбаевтың, А. К. Қасенованың, Қ. А. Теннің, Ж. Байқанованың және басқа да қызметкерлердің белсенді қатысуымен қамтамасыз етілген. Олардың қызметі Орталықтың тұрақты жұмыс істеуін қамтамасыз етуде ғана емес, оның сараптамалық-талдамалық бағыттарын дамытуда, ғылыми экономикалық сараптама жүргізу практикасын жетілдіруде және жаңа талдамалық тәсілдерді енгізуде де маңызды рөл атқарды. Олардың кәсібилігінің, жұмысқа жауапкершілікпен қатысуының арқасында тәсілдердің сабақтастығы, сараптамалық қызметтің тұрақтылығы және талдамалық материалдар сапасының рет-ретімен нығаюы қамтамасыз етілді.

Ғылыми экономикалық сараптама қалыптасуының түбегейлі маңызды факторы - Орталықта құрылған сәттен бастап жұмыс істеген қызметкерлердің кәсіби өзегінің қалыптасуы. Олардың қызметі тәсілдердің сабақтастығын, сараптамалық жұмыстың тұрақтылығын және институционалдық жадының жинақталуын қамтамасыз етті. Жауапкершіліктің жоғары деңгейі, орындалатын міндеттердің ұқыпты орындалуы және жұмыс сапасына мән беру Орталықты дамыту және оның сараптамалық әлеуетін нығайтуда маңызды рөл атқарды. Мұндай мамандардың қатарына А. Г. Қалиева, М. У. Әбсатова, сондай-ақ Орталық жұмысының алғашқы кезеңдерінде сараптамалық практиканы дамытуға елеулі үлес қосқан Д. Ғафятулина, С. Солтыбаева, С. Ысқақов, э. ғ. к. Д. Тілеуберген, Ж. Әубәкірова, А. Жәкенова және басқа да бірқатар қызметкерлер кіреді.

Бұл тәсіл пәнаралық сараптамалық ортаның қалыптасуын қамтамасыз етті және сараптамалық қорытындыларды дайындау кезінде ауқымды экономикалық және институционалдық аспектілерді ескеруге мүмкіндік берді.

Ғылыми экономикалық сараптама жүргізуге Басқарма төрағасының орынбасарлары, Орталық директорлары, директор орынбасарлары, Бас ғылыми қызметкерлер, жетекші сарапшылар, сондай-ақ сараптама қорытындылары мен ұсынымдарының басқарушылық және ғылыми-талдамалық негізділігінің жоғары деңгейін қамтамасыз ететін ғылым жөніндегі кеңесшілерді қоса алғанда, әртүрлі лауазымдарды атқаратын қызметкерлер қатысты.

Осыған байланысты ғылыми экономикалық сараптама практикасын дамытуға елеулі үлес қосқан сарапшылар мен басшыларды, оның ішінде э. ғ. д. С. Н. Алпысбаеваны, Р.С. Сұлтановты, э. ғ. к. Б.Ғ. Мұқанды, э. ғ. д. Ш. Ш. Жақыпованы, Қ.Қ. Нығметовты, э. ғ. к. Б. Хамбарды, Е.И. Таутеновты, Б. Қаленді, Д. Н. Әкебаевты, э. ғ. к. Б. Н. Ақмолдинаны, саяси ғ.д. Ғ. М. Матаевты, Н. Құрметұлын, Қ. Ахметжанованы, Phd К. Асылбаевты, э. ғ. к. Б. Әбдірахманованы және басқаларды атап кеткен жөн.

Сонымен қатар, э. ғ. к. А. А. Нұрсейітовты, э. ғ. к. А. Е. Асенованы, сондай-ақ «Болашақ» халықаралық бағдарламасының түлектерін қоса алғанда, ғылыми дәрежелері мен академиялық дайындығы бар мамандардың сараптамаға қатысуы Орталықтың кадрлық әлеуетінің маңызды ерекшелігі ретінде заманауи талдамалық тәсілдерді қолдануға және жүргізілетін сараптаманың сапасын арттыруға ықпал етеді.

Қалыптасқан ғылыми экономикалық сараптама мектебінің айрықша құндылығы - оның сабақтастығы. Орталықта әр жылдары жұмыс істеген мамандар, оның ішінде жас сарапшылар да, ғылыми және талдамалық қызметте айтарлықтай тәжірибесі бар сарапшылар да талдамалық тереңдік, тұжырымдарды дәлелдеу және кәсіби жауапкершілік дәстүрлерін жалғастырып келеді. Олардың ішінде: э. ғ. к. С. Сәрсембекова, PhD Л. Жолдасова, э. ғ. к. С. Мамбетова, А. Маринова, Г. Табешова, Т. Раскалиев, А. Аринова, Б. Құлжан, Д. Шымырбек, Д. Жамбайбеков, Э. Осипова, А. Шевцова және басқалар.

Орталықта кәсіби қызметті бастаған мамандардың едәуір бөлігі ғылыми экономикалық сараптама практикасын басқа ұйымдар мен мемлекеттік құрылымдарға тарата отырып, сараптамалық және талдамалық құзыреттерді одан әрі дамытуды жалғастырады.

Институттың мерейтойы-бұл атқарылған жұмысты қорытындылау ғана емес, сонымен қатар ұжымныңмемлекеттік басқарудың заманауи мәдениетін қалыптастыруға қосқан үлесін түсіну мүмкіндігі.

Экономикалық зерттеулер институтының қызметі осы жүйенің қалыптасуында шешуші рөл атқарып,

- әдіснамалық базаның қалыптасуын;

- сараптамалық практиканың институцияландырылуын;

- дәлелді мемлекеттік саясат қағидаттарының енгізілуін;

- норма шығару сапасының артуын қамтамасыз етті.

Қазір ғылыми экономикалық сараптаманың рөлі артып, өлшенетін нәтижелерге қол жеткізуге және мемлекеттік шешімдердің тиімділігін арттыруға бағытталған «нақты орындалатын экономиканы» іске асырудың негізгі құралдарының біріне айналды.

Институт негізгі реформалардың ғылыми сүйемелденуін және мемлекеттік басқарудың тұрақты моделінің қалыптасуын қамтамасыз ете отырып, мемлекеттің зияткерлік серіктесі позициясына ие.

С. Б. Ахметжанова, э. ғ. д.,

«Экономикалық зерттеулер институты» АҚ Бас ғылыми қызметкері